印花税呼唤改革

　　印花税面临新挑战

　　印花税是一个古老的税种。据资料显示，1624年始于荷兰，现有近百个国家征收此税。我国政府在1950年制定了《印花税暂行条例》。此后，随着我国经济的发展，税制几经调整、简并，最后被停征。党的十一届三中全会后，我国经济格局发生了重大变化，市场经济逐步确立，经济发展日益迅猛，国际国内经济交往频繁，为印花税的恢复征收提供了可行的经济环境和条件。1988年8月，国务院正式发布《中华人民共和国印花税暂行条例》，恢复征收印花税。

　　印花税是对经济交往中书立、领受应税凭证征收的一种税，亦称为凭证行为税。其特点是覆盖面大、税源涉及面广、税率低、税负轻、征收手续简便，负税人不感繁杂。这一税制充分体现了“取微用宏”、“简便易行”和“轻税重罚”的立法精神。由于印花税占税收总收入比重非常小，社会各界对印花税制关注不多，只是证券交易印花税征收税额猛增以后，社会各界才开始对证券交易以及印花税制重视起来。随着我国法制建设进程加快，《合同法》、《税收征管法》等重要法律陆续出台，印花税制必须与之相适应和衔接。同时，加入WTO后，印花税条例适用于中外企业，迫切需要理顺政策规定和重新制定征管办法，以保证征收工作的顺利进行。

　　透析印花税的问题与缺陷

　　当前，印花税政策及征收管理中存在的主要问题如下：

　　——印花税政策及征管与现行的《合同法》不衔接。

　　《经济合同法》1982年7月1日开始实施，该法共列举11类合同，印花税1988年10月开始实施，其《条例》基本根据《经济合同法》中的10类合同确定征税范围和税目、税率，合同名称大致相同。随着经济体制改革的深入，《经济合同法》一些条款已不适应市场经济发展的需要，国家对《经济合同法》进行了较大修改和完善，由于修改后的合同法包括的领域较宽、范围较广，因而定名为《合同法》。该法于1999年10月正式施行。《合同法》根据市场经济发展需要对《经济合同法》原列举的有些合同涵盖的范围进行重新分设、扩大、取消和新增等，共列举了15类合同，合同名称变更较多、新增较多。合同名称变更的有5个：“购销合同”改为“买卖合同”，“财产租赁合同”改为“租赁合同”，“建设工程承包合同”改为“建设工程合同”，“加工承揽合同”改为“承揽合同”，“仓储保管合同”改为“仓储合同”；合同范围扩大了的有2个：“供用电合同”扩大为“供用电、水、气、热力合同”，“货物运输合同”扩大为“运输合同”，将客运合同也列入其中；取消了“财产保险合同”；新增了6个合同，即：“赠与合同”、“融资租赁合同”、“保管合同”、“委托合同”、“行纪合同”、“居间合同”。新《合同法》实施2年来，由于社会经济活动中签订的各类经济合同名称与现行《印花税暂行条例》中列举的合同名称不尽一致，税务部门在实际征管中将新的合同名称套用印花税的税目税率进行征收，造成印花税征收政策执行混乱。税务机关对应税凭证的鉴别与认定时常与纳税人的意见不一致，随意扩大征收范围或漏征漏管现象也时有发生，很容易引起行政执法中的争议。

　　——印花税制与修改后的《税收征管法》法律条款不协同。

　　印花税具有与其他税种不同的特征，由纳税人自行贴花完税，且税率从低，立法的初衷是“轻税重罚”，《印花税暂行条例》规定可处以30倍以下的罚款。但《税收征管法》对于纳税人偷逃税或违规的处罚规定最高定为5倍的罚款。国家税务总局在《税收征管法》出台后，下文对印花税的处罚款作了适应性修改，5倍以下的罚款起不到对违法者的惩戒作用。

　　——印花税制与市场经济发展的需要不相适应。

　　印花税是一种兼有行为性质的凭证税，收入规模很小，且零星分散，很难引起各方的重视。加上印花税是按正列举凭证征税，未列举的不征税。因此，近些年新出现的经济合同都不在列举范围之内，征管漏洞较大。

　　列举应税范围过于狭窄，收入规模小。印花税实行正列举法，《印花税暂行条例》仅对10类经济合同、产权转移书据、营业账簿和权利许可证照列举征税。随着中介机构的发展，代理制度的完善，网络经济的出现以及土地使用权、国有资产经营权的市场化，代理合同、网上交易合同、土地使用权、国有资产经营转让合同大量出现，有线、无线线路租赁合同、公路经营权使用合同、机场跑道租赁合同，以及新《合同法》增补的供水、供气、供热合同、行纪合同、居间合同等都因条例、细则未列举，不能征收印花税，作为凭证征税来讲名不符实。而随着经济规模的扩大，国家需要更多的资金来进行经济建设，印花税由于规模小，而占税收收入的比重不大，聚财功能不全，据资料显示，2000年全国税收收入12661亿元，印花税只征收了44亿元（不含证券交易印花税），占税收收入的0.35％。

　　税制复杂，税目、税率设置过多，税率偏低。目前印花税对4大类、13个税目，共设置4档比例税率和1个定额税。由于税率设置过多，税率低，最高的千分之一，多为万分之几，政策规定复杂，往往对应税凭证的认定，适用税率的运用难以掌握，也不便于税企准确操作。

　　“三自纳税”方式不适应税收征管发展的需要。《印花税暂行条例》规定纳税人在书立、领受应税凭证时应自行计算、自行购花、自行贴花，实行“三自纳税”。但在实际执行中难以落实，“三自纳税”形同虚设。一是政策宣传不够，纳税人对印花税缺乏了解，加之自觉纳税意识不强，难以自觉履行纳税义务，纳税人普遍存在税务机关查到就补税，查不到就不缴或少缴的心理。在税务稽查中，纳税人几乎都要补缴印花税。二是税负轻，纳税人对此重视不够，加之合同种类、数量繁多，又分散在财务、供销、生产等各部门，纳税人难以如实汇总统计、自觉纳税。三是印花税收入规模小，征收成本高，征收力量不足，难以对印花税进行全面检查。同时因税负轻，税务机关的处罚对纳税人触动不大。

　　征管手段不力，难以实行源泉控管。由于印花税为凭证税，零散难收，纳税人又不主动购买印花税票贴花完税，特别是领受权利许可证照的纳税人更加难以控管。由于印花税法律、行政法规没有规定发证单位负有代扣代缴义务，《税收征管法》又规定法律、行政法规负有代扣代缴义务单位和个人为扣缴义务人，税务部门为了源泉控管，委托发证单位代扣代缴，一些单位不接受，税款很难征足收齐。

　　印花税改革之路

　　《印花税暂行条例》及《施行细则》施行13年，其弊端日渐显现。笔者建议国家高层依据新修订的《税收征管法》和现行的《合同法》，结合印花税的征管实际对《印花税暂行条例》和《施行细则》进行修改和完善，使其税制简化，便于征管，尽快融入现代税收管理模式。

　　——调整征税范围，扩大税收基础。

　　1.将《合同法》列举的合同全部纳入征税范围，且对应税凭证不再采取正列举方式，仅对免税凭证进行列举。

　　2.扩大权利许可证照的征税范围，将主管部门如文化、卫生、公安、消防、烟草、林业、安检等发放的证照列为征税范围。

　　3.为平衡税负，对虽未签订合同、协议，但通过电子商务等方式进行网上经营活动的比照证券交易印花税征税办法，按实际交易额征税。

　　——调整征税标准，简并税目、税率。

　　除权利许可证照、营业账本实行定额税率外，对合同、凭证实行4档比例税率。印花税税率低、税负轻、比例税率之间税负差距不大。为了便于征管，提高工作效率，降低征税成本，建议调整征税，简并税目、税率。

　　——改变和完善征管办法，堵塞税收漏洞。

　　现行税收征管模式以纳税申报和优质服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查。其重点之一就是建立自行申报纳税制度。可考虑将印花税“三自纳税”方法，同新的《税收征管法》相融合，实行纳税申报、自行贴花与核定征收相结合的征管模式。具体为：对按件贴花的实行自行贴花；对实行比例税率的应税凭证实行纳税申报、自行贴花与汇总缴纳相结合；对买卖合同等一些签订频繁、不易控管的合同可由税务机关核定征收。实行上述征管办法，既兼顾了印花税制自身的特点，又符合税收管理发展的要求。

　　——明确扣缴义务人，加强源泉控管。

　　印花税税源零星分散，难以控管。《印花税暂行条例》虽然规定“发放或办理应税凭证的单位，负有监督纳税的义务”，但没有明确规定发放或办理应税凭证的单位负有代扣代缴义务，如果上述单位不按规定履行纳税监督义务，税务机关既不能强行要求其代扣代缴，又无依据对其处罚。因此，建议在《印花税暂行条例》中明确发放权利许可证照的主管部门和合同签证、公证部门为印花税代扣代缴义务人，不按规定履行代扣代缴义务的，按《税收征管法》的有关规定进行处罚。