审计处罚执行中存在的问题

　　根据《中华人民共和国审计法》及其实施条例的规定，审计机关对被审计单位违反国家规定的财政财务收支行为，有权进行处理处罚。处理、处罚权是我国审计机关依法享有的十分重要的权限，它直接关系到审计机关审计监督职责的实现。二十多年来，各级审计机关在审计工作中严格审计执法，按照“三个有利于”的原则，在纠正和制裁不符合国家规定的经济行为，严肃财经纪律，维护经济秩序等方面发挥了十分重要的作用。但是，目前在审计处理处罚执行过程中还存在一些不容忽视的问题，制约着审计工作的发展。

　　一、在审计报告中较少反映或避重就轻地反映问题

　　笔者从近十几年来的审计工作中了解到，审计报告通常只反映要进行处理处罚的问题，而不是审计出的全部问题。现场审计工作结束后，对部分审计事实的定性和处理存在很大难度，往往陷入无休止的扯皮当中，有些问题更是难以定性处理，不得不放弃在审计报告中反映，有些项目的审计报告甚至在一年以上仍然难以完成，严重影响了审计工作的正常开展，大大降低了审计效率。对有问题的经济行为依法进行查处，必须要做到事实清楚、证据充分，才能在审计报告中反映。但在当前审计业务处理中，因法律法规不配套、不完善或是因难以明确用以定性的法律依据而影响到审计处理处罚的现象时有发生。此外，审计人员运用现有的执法手段对部分重大问题很难查清，将这部分问题移送给检察院、纪委等部门，他们会认为其证据不足而不予立案，最后有些问题只能不了了之，给审计机关带来巨大的审计风险。

　　二、部分地方审计机关仍将罚没收入作为其经费的重要来源

　　无论是从世界各国的通行做法，还是从我国审计工作的发展趋势来看，今后审计工作的重点是监督国家财政财务收支。审计机关与财政部门是监督与被监督的关系，但审计机关的经费又由财政部门审批，必然使审计工作受到一定的影响。虽然我国审计法明确规定，审计机关的经费纳入财政预算，由本级政府予以保证，但从实际情况来看，各级政府在经费预算安排上把审计机关视同一般行政机关，加上一些地声财力有限，审计机关经费得不到有效保证，大多数地方审计机关、特别是市县两级审计机关的经费缺口主要依靠审计罚没收入分成来解决。这种依赖罚没分成来解决经费不足的办法严重影响了审计人员独立、客观公正地处理问题，必然造成一些地方审计机关重处理处罚，而对重大问题不能审深审透，甚至有人认为只要抓住几个问题能达到罚款的目的就足够了，对问题不作深入细致的调查研究，从而降低了审计质量。有的地方审计机关在审计处理处罚上同被审计单位讨价还价，有的地方审计机关每年都要向上级审计机关争取大量的授权审计项目，以达到多罚款、多分成的目的，而对上级审计机关统一组织的审计项目不够重视，这样必然会影响审计工作的长远发展。

　　三、审计目标定位不高

　　由于审计注重处理处罚，审计报告的绝大部分内容突出为审计查出的主要问题、定性依据和处理意见，从而使审计人员在审计过程中将审计目标定位于查处违法违规问题，有的绩，缺乏从宏观角度认识和分析问题的意识，在报告中则反映为满足于对问题的罗列，缺乏综合分析，宏观性不强，审计报告层次不高。从审计职能的履行来看，当前审计主要以查处违法违规问题为主，仅仅履行了审计的经济监督职能，而审计的经济评价和经济鉴证职能却未能很好地发挥出来。如对被审计单位的财政财务收支的真实性、合法性和效益性进行审计，而审计评价意见却不能评价被审计单位的财政财务收支是否真实、合法和有效，审计评价往往“雾里看花”。从提出的审计建议来看，由于缺乏必要的综合分析，其针对性和可操作性不强，难以从体制、机制上提出解决和预防问题的办法。如果只揭露和处理问题，不研究提出解决办法，审计只能是低层次的。

　　四、审计结果透明度低

　　审计结果文件一般包括审计报告、审计意见书和审计决定，审计意见书和审计决定是审计机关正式的文件，下达到被审计单位并具有法律效力，而审计报告是审计组对审计机关的报告，属内部文件，不具备法律效力且不对外公布。审计意见书和审计决定是在审计报告基础上缩写加工而成，对于审计事项和事实的陈述过于简单，从中难以了解审计的全过程，也不利于审计结果的使用和信息共享。审计报告属内部文件，主送为审计机关，但却要按法定程序征求被审计单位的意见，与正常的文件发送程序相矛盾。世界各国的政府审计都没有使用这种形式的审计结果文件，不符合国际惯例。审计机关反映的审计信息，一般只在政府和审计机关内部流转，得不到有效利用。审计机关可以向社会公布审计结果，近几年开始逐步在尝试，但一直未得到有效实施，导致审计结果缺乏透明度。从世界各国的政府审计来比较，立法模式审计体制的国家，如美国、英国，设立审计机关的目的在于从经济监督的角度，与其他经济监督部门一起构成一个相互制衡的机制，以保证国家资产的安全、有效，具有较强的独立性，一般没有处理、处罚权。审计机关负责向议会报告工作，虽然它并不直接干预政府和部门的决策，但其对国家资金使用情况的建设性批评，往往对议会的宏观决策产生积极的作用，并能通过审计结果公开化对资金使用人产生有效的约束。司法模式审计体制的国家，如法国，审计机关以审计法院的形式存在，拥有司法权，具有很高的权威性。司法模式下的审计虽然也向议会提供服务，但其同时负有一定的司法权力，需要根据经济责任的履行情况，奖励或惩罚政府各级官员，因而所提供的服务更多地体现为一种微观的服务。行政型审计体制下的审计部门是政府的一个职能部门，根据政府所赋予的职责权限实施审计，并对政府负责，具有行政处罚的权限，其权威性和独立性相对较弱，具有内部监督性质。在现代国家审计日益向建设性较强的绩效审计发展的今天，立法型审计模式是最理想的选择。

　　从我国审计的现状来分析，审计机关是政府的组成部门，审计具有处理、处罚权，属于行政执法的范畴。在当前会计信息失真现象比较普遍，违反财经法规现象比较普遍的情况下，实行政府领导下的行政审计模式，对于反映和揭露经济领域中的严重违法违规问题及经济案件，维护社会主义市场经济秩序，加强廉政建设，促进依法行政等方面都发挥了重要的作用。