论税收执法风险的成因及防范
【摘要】税务执法风险是税务执法责任制落实到每个岗位所衍生出来的范畴。税务人员在实际工作中由于各种因素导致税务机关与税务干部面临很大的风险。如何预防和控制,本文进行了初步探讨。
【关键词】执法 风险 防范
一、税收执法风险的概述
1.税收执法风险的概念与本质
税务执法风险,目前尚无明确的定义。综合来说,狭义上的税务执法风险,即具备执法资格的税务人员按照法律、法规执行法律、法规所赋予的权力或履行职责的过程中,存在有未按照或未完全按照法律、行政法规、规章要求的行为执法或履行职责,侵犯、损害了国家和人民群众的利益,给国家和人民群众造成一定的物质或精神上的损失以及应履行而未履行职责所应承担的责任。
税务执法是行政执法的一部分。其实质是税务行政主体实施行政行为要有法律根据,是执行法律(人民的意志)而不是执行行政长官的意志,是受法律规范、制约而不是任意所为。其含义是税务执法是执行法律,而不是创制法律;税务执法是依法办事,而不是和不能唯长官意志是从;税务执法是基于法定职权和法定职责对纳税人进行管理,依法作出影响行政相对人权利义务的行为,而不能对相对人任意发号施令,对相对人实施没有法律根据的行为。因此,税务行政人员在行政执法过程中执法责任风险必然存在,而且它不是不可抗力的,它是完全既可以预测,又可以防范和避免的,税收执法风险是税收法治化的必然。
2.税收执法风险提出的时代背景
税务执法责任制和税务执法风险是紧密联系的两个概念,作为一种行之有效的内部纠错机制,已经在税务机关实行多年。税务执法风险是税务执法责任制落实到每个岗位所衍生出来的范畴。实行税收执法责任制是要求各级税务机关的“一把手”,应为本单位的执法第一责任人,要将执法责任层层分解,落实到人。同时,建立以执法过错责任制为突破口,对税务人员因故意或者重大过失产生的违法或者不当的税收执法行为,尤其是人为造成纳税人税负明显不公等情况,实行执法任追究制直至过错责调离执法岗位,以增强税务人员严格执法的责任心,克服当前税收征管改革中出现的“疏于管理、淡化责任”的弊病。目前我国推行税收执法责任制的基本情况是:
国家税务总局组织全系统推行税收执法责任制始于上世纪末,国家税务总局提出了“依法治税”的“五项目标”、“四个机制”,并选择了部分基层单位进行试点工作。2000年初,总局领导针对如何有效治理本系统的各类违法、腐败问题,进行了调查研究,认为“依法治税的精义在于全面实现税收法治化,重点在于用法律规范约束税收执法行为,并在法治的基础上实现税收效率的优化。”他们认为:“要借助‘金税工程’的建设,在内部建立一种控制与规范执法行为的税收法律执行机制,一种以法治、效率为核心的制度或机制(一种内部自我约束机制),来实现依法治税目标和要求”。2001年,税务总局召开了全国税务系统依法治税工作会议,一个与现代管理理念相融合,有现代化信息技术支撑的责任约束机制,成为税务机关依法治税的选择。会后,总局制发了《关于全面推行税收执法责任制的意见》、系统的提出了构建税收执法责任制的整体框架体系及要求。
二、税收执法风险的意义
防范和化解税收执法风险的意义就在于保障税收执法部门有一个安全的税收执法环境,起到稳定队伍,增强凝聚力,提高战斗力的目的,从而促进税收工作效率,更好地维护税法的尊严。防范和化解税收执法风险的意义主要应有以下几个方面。
1.维护税收执法人员的切身利益。如果税收执法人员的执法安全得不到应有的保障,今天这个受到纪律处分,明天那个受到法律制裁,将严重影响税收执法队伍的稳定,不利于各项税收工作的开展。
2.树立税收执法机关的良好形象。如果我们的税收执法人员能够时刻保持执法风险意识,做到正确执法,文明执法,同时做好税收服务,努力化解征纳矛盾,不仅能够降低执法风险,而且能够很好地树立自身以及整个税收执法队伍的形象。
3.确保税收征管质量和税收收入。如果税收执法人员能够始终保持执法风险意识,就能确保政令畅通,使各项税收方针政策及规章制度得到很好地落实,提高执法人员的工作责任心,克服麻痹心理,确保尽职尽责,应收尽收。
三、税收执法风险的分类
1.税收管理风险。是指依据《税收征管法》、《行政许可法》、《执法过错责任追究办法》等各类税法、文件、考核办法规定,执法主体在税收执法过程中由于解释或执行法律法规政策所赋予的职责职能中应作为而未作为、未完全作为或作为了未赋予的职责职能范围内的管理事务而形成不良影响及后果的风险。主要表现为税务登记不准确、纳税人性质认定错误、减免税划分不准确、定税程序不严格、一般纳税人资格认定及进项抵扣审核不严、欠税公告不及时、税率执行有误、擅自扩大行政许可范围等等。
2.税收检查风险。主要表现为:一是税收具体行政行为程序违法。如未按规定出示税务检查证,未按规定履行告知义务,收集的证据来源不法定、手段不合法、违反法定程序采取税收保全措施和强制执行措施,等等。二是引用法律法规不准确。如《税务处理决定书》、《税务处罚决定书》作出的决定不是引用法律法规等高级次条文,而是引用内部文件、工作规程等低级次条文,且引用的条款不明晰,定性不准确。
3.执行政策风险。主要为:在税务机关内部,规范性文件的制定多不规范。如为落实上级文件精神,有些地方往往会结合所谓的实际制定更加详细、更加具体的操作办法和规定;在外部环境上,地方政府部门干扰税收执法。当前,部分地方政府为搞活地方经济、促进招商引资,利用行政手段出台一些与现行税法规定冲突的税收优惠政策,干预了税收执法。
