税务代理的现状及发展对策研究

　　一、我国税务代理的发展现状

　　我国税务代理是在税务咨询基础上逐步发展起来的。20世纪80年代初期，一些地区的离退休税务干部为帮助纳税人准确纳税，经批准组成了税务咨询机构，从事财务、会计、税法等方面的咨询工作。从1988年起，国家税务总局在全国逐步开展了税收征管改革，辽宁、吉林等地的一些地区结合征管方式的改变，进行了税务代理的试点工作。1993年，国家在税收征管法中明确规定“纳税人、扣缴义务人可以委托税务代理人代为办理税务事宜”，并授权国家税务总局制定具体办法。1994年9月，国家税务总局制定下发了《税务代理试行办法》，在全国范围内有组织、有计划地开展了税务代理工作。1996年11月，国家税务总局与人事部联合制定颁布了《注册税务师资格制度暂行规定》，把税务代理人员纳入了国家专业技术人员执业资格准入控制制度的范围，税务代理行业同注册会计师、律师事务所等一样，成为国家保护和鼓励发展的一种社会中介服务行业。随后，国家税务总局相继制定并下发了《注册税务师执业资格考试实施办法》和《注册税务师注册管理暂行办法》；下发了组建省级注册税务师管理机构等文件，加强了对税务代理行业的管理。1999年，国家税务总局根据中央及国务院领导的有关指示精神，开始对税务代理行业进行全面清理整顿，以促进税务代理事业的健康发展。经过十多年的实践，我国税务代理制度逐步建立起来，并不断得以完善。税务代理行业从无到有、从小到大、从自发到有序，已形成了一定规模。据统计，截止1999年上半年，全国共有税务代理机构4 100多家，从业人员近10万人，已取得注册税务师执业资格的有2.6万人（不含1999年通过统一考试的人数）。从代理业务的开展情况看，据抽样调查测算，目前全国委托税务代理的纳税人约占9％左右，其中：单项代理约占70％，全面代理约占30％；在代理项目上，纳税申报约占30％，纳税审查占25％，税务顾问占18％，税务登记等简单事项占13％；其他涉税事项占14％。根据对六省市部分地区的3 600户纳税人进行抽样调查显示：凡是委托税务代理的纳税人，其申报率为100％，申报准确率在97％以上，均高于纳税人的自行申报率和准确率；争议发生率不高于1％，低于未委托代理的1.3％。实践证明，税务代理工作的开展，有力地配合了税收征管改革，使税务机关和纳税人之间形成了有效的相互监督、相互制约的机制，在维护国家利益和委托人的合法权益、促进社会主义市场经济发展等方面，发挥了十分重要的作用。

　　但是，我们应该看到，目前委托税务代理的户数还较少，比例还比较低，与世界上许多国家相比有较大差距。如日本有85％以上的企业委托税理士事务所代办纳税事宜；美国约有50％的企业和几乎是100％的个人，其纳税事宜是委托税务代理人代为办理的；澳大利亚约有70％以上的纳税人也是通过税务代理人办理涉税事宜的。相比之下，我国税务代理的发展速度是比较缓慢的，巨大的市场需求潜力需要进一步挖掘。当然，这与我国税务代理起步较晚有关，但也有其他方面的因素。

　　二、税务代理发展的制约因素

　　税务代理作为市场中介服务行业同其他行业一样，其发展速度受市场供给与市场需求两方面影响。我国税务代理行业发展缓慢，其主要原因是市场需求缺乏，有效供应不足。影响税务代理市场供求的因素是多方面的，归结起来主要有以下几个方面：

　　（一）市场经济发展程度

　　税务代理是市场经济发展的必然产物。从世界范围看，实行税务代理制的国家都是市场经济比较发达的国家。市场经济愈发展，社会分工愈精细，专业化、社会化程度愈高，作为一种以脑力劳动为主的智能型中介服务便会应运而生并发展成具有一定规模的产业。我国现阶段的经济体制正在经历由计划经济到市场经济的转变，市场经济的发展尚不充分，税务代理的发展还面临着许多困难，影响了代理行业的发展速度。

　　（二）依法治税环境

　　加强税收征管、强化依法治税是税务代理生存和发展的重要因素。一方面，推行纳税申报制度是税务代理产生的前提条件。因为只有推行申报制度，某些纳税人才会出于自身专业知识、办税能力、纳税成本的考虑，以及为自身合法权益得到保护，寻找税务中介服务，税务代理才能产生和发展。另一方面，执法严格、处罚得力，是促进税务代理发展的外部条件。实行税务代理制的国家，一般都是征管方法较科学、征管手段较先进、处罚力度较大。如日本、美国、加拿大、澳大利亚等国家，对偷逃漏税行为普遍实行重罚。因此，许多纳税人因惧怕违法受罚而聘请税务代理人代为办理税务事宜。从我国目前情况看，尽管实行了纳税申报制度，但有些税务机关却擅自改变税款征收办法，如有些地区的税务部门扩大了核定征收的范围，把本应采用查账征收的固定业户也采取了定税、包税的办法，甚至出现企业所得税附征现象，即按销售收入和当地规定的附征率计算附征企业所得税。这种做法，影响了税法的统一性和严肃性，也使税务代理丧失了一部分市场，造成市场需求缺乏。在税务处罚上，虽然我国的税收征管法和刑法也规定了对违反税法行为和涉税犯罪行为的处罚办法，但由于某些执法者素质不高，执法不严，处罚不力，使得某些纳税人感到没有外在压力，因而缺乏寻找税务代理的内在动力。

　　（三）公民的纳税意识

　　纳税意识是人们对纳税问题在思想、观念上的反映，如什么是税收？为什么要纳税？如何纳税？不纳税要承担什么责任？等等。纳税意识的强弱，一般与人们的思想、文化、业务素质以及税收法律环境有关。如果纳税人综合素质较高，税收法律环境建设较好，纳税人就会对纳税问题有一个正确认识，因而自觉履行纳税义务，或者因惧怕违法受罚而依法纳税。于是，某些纳税人便会出于自身办税能力的考虑而寻求社会中介服务。而我国某些纳税人纳税意识比较淡薄，纳税自觉性较低。有些纳税人存有偷逃骗税心理，自行申报不实，更不愿让代理人介入，何况还要在纳税之外支付代理费用。这种思想意识影响了税务代理业务的开展。

　　（四）税务代理制度健全程度

　　税务代理制度健全与否，是影响税务代理市场规范性的重要因素。实行税务代理制的国家，都有较健全的税务代理法规相约束。如：日本有税理士法，韩国有税务士法，美国有税务代理规则等。目前，我国的税务代理法规主要是《注册税务师资格制度暂行规定》、《注册税务师执业资格考试实施办法》、《注册税务师注册管理暂行办法》、《有限责任税务师事务所设立及审批暂行办法》和《合伙税务师事务所设立及审批暂行办法》等。这些法规，为税务代理的制度化、规范化发挥了重要作用。但是，出台较晚，法律级次不高，相应的约束力也较弱。另外，有关税务代理业务开展的规章制度尚不完善，缺乏质量监控，影响了税务代理的发展。

　　（五）税务代理机构运作状况

　　代理机构运作状况，如管理力度、执业水准、收费情况、社会形象等，是影响税务代理市场需求的重要因素。代理质量高，有效供给充足，将会拉动市场需求，从而促进税务代理的发展。由于多方面原因，我国税务代理运作状况并不十分理想，依然存在不少问题：一是税务代理管理机构不健全，管理比较薄弱；各项管理制度不完善，执业秩序较为混乱，影响了税务代理的社会形象；二是有些地区凭借税务机关的行政权力，或以其他不正当手段招揽客户，占领市场；一些代理机构只收费不服务或少服务。这些行为严重损害了税务代理的独立性、客观性、公正性，在社会上造成了不良后果，三是代理层次较低，服务质量较差。据调查统计，目前税务代理机构的从业人员中，具有大学本科学历的只有18％，大专学历的占46％，中专以下学历的占36％。这与世界上许多国家相比差距较大，与国内相关行业比较也有较大差距。多数代理机构只是从事代理纳税申报、代理发票领购、代理小型业户的建帐和记帐等一些简单的事务性工作。至于如审查纳税情况、税收筹划等较高层次、较高水准的业务开展较少，代理质量难以保证，使税务代理工作在低水平、低层次上运转。这种状况，严重影响了税务代理市场的拓展。

　　三、推动税务代理发展的对策

　　不难看出，发展税务代理行业，一要考虑税务代理生存和发展的大环境，二要考虑税务代理的执业状况。从市场需求和有效供给两方面入手，并辅之以其他手段，激活税务代理市场，以此推动税务代理的发展。

　　（一）深化经济体制改革，建立现代企业制度

　　社会主义市场经济的发展和现代企业制度的建立，会给税务代理提供广阔的生存和发展空间。现代企业制度建立以后，企业以其全部法人财产，依法自主经营，自负盈亏，照章纳税。为了适应竞争日趋激烈的市场机制，在公平竞争中求生存、求发展，企业的经营管理者必须将其全部精力集中于自身的经营管理，对其他的社会需求，就要通过市场中介服务予以满足。由于国家与企业的收入分配关系最终要统一到税收分配关系上来，因而税收负担的高低将会成为企业经营管理者非常关注的问题。而企业的经营管理者不可能花费大量的时间来研究税法，于是便会产生委托税务代理的愿望。通过税务代理，既可以使其享受到该享受的税收优惠政策，又可以避免因违反税法而受到处罚。

　　（二）深化税收征管改革，严格依法治税

　　1.积极推行以纳税申报和优质服务为基础、以计算机网络为依托、集中征收、重点稽查的新型征管模式。取消税务专管员制度，强化查帐征收和纳税申报制度，加强税务稽查，从征收和稽查两个环节激发社会对税务代理的市场需求。

　　2.严格执法，加大处罚力度。各级税务部门应严格按照税法规定，依法办事，依率计征，执法必严，违法必究，充分体现税法的严肃性和强制性。加大对税务违法行为的查处力度，对构成涉税犯罪的应及时移交司法机关依法严惩，使纳税人充分认识到税法的威慑力，增强纳税自觉性。

　　只有全社会法律意识增强，依法征税、依法纳税的法律环境形成，才能促进税务代理业的发展。

　　（三）加强宣传工作，增强纳税意识和代理意识

　　一方面，要通过各种形式进行税法宣传，使纳税人了解自身的权利和义务，懂得为什么要纳税、纳什么税、如何纳税、不纳税要承担什么样的法律责任等，增强其纳税自觉性。另一方面，要进行税务代理宣传，使税务部门、税务代理人、纳税人和扣缴义务人充分认识税务代理的性质、职责和作用，增强代理意识。

　　（四）健全代理制度，加强管理，保证税务代理制度化、规范化

　　1.建立健全税务代理制度。税务代理制度主要是税务代理的行政管理制度和行业管理制度。现阶段，应在继续执行原有规章制度的基础上，加紧制定有关税务代理业务开展的具体规章制度，如税务代理工作规程、税务代理收费办法等；完善注册税务师执业准则，规范税务代理工作，约束代理人员的行为。

　　2.建立健全税务代理管理机构，加强管理工作。对税务代理行业的管理，一要靠行政管理，二要靠行业自律管理。这就要求各地税务机关把省级注册税务师管理中心组建好，发挥行政管理的作用。同时，组建注册税务师协会，制定自律制度，加强行业自律管理。各地税务代理管理机构应根据国家税务总局的统一部署，配合做好税务代理机构的脱钩改制工作，使代理机构尽快向独立的、自负盈亏的市场主体转化，以充分体现社会中介组织的客观性、公正性、独立性。加强对本地区的税务代理机构的执业指导、监督、检查，使税务代理工作朝着制度化、规范化方向健康发展。

　　（五）加强内部管理，提高服务水准，提供有效供给

　　税务代理机构应建立健全内部管理制度，如人事管理制度、财务管理制度、业务管理制度、质量控制制度，加强内部管理，提高服务质量。以服务为宗旨，以质量求发展。加强从业人员的教育工作，提高其政治素质和业务素质；引进高素质人才，积极拓展业务内容，开展高层次的服务项目，为纳税人提供高水准、高质量的智能型服务。

　　另外，国家应适当规定税务代理的法定业务，赋予注册税务师一定的查帐鉴证权。建议现阶段应作如下规定：

　　1.企业申请减税免税或申请退税时，应提供由注册税务师所在机构出具的查帐鉴证书；

　　2.企业申请延期纳税时，应提供由注册税务师所在机构出具的理由鉴证书；

　　3.企业申请办理一般纳税人资格认定手续时，应提供由注册税务师所在机构出具的有关销售额和财务核算情况的查帐鉴证书；

　　4.企业办理土地增值税申报时，应提供由注册税务师所在机构具的有关扣除项目情况的查帐鉴证书；

　　5.企业办理所得税年终汇算清缴时，应提供由注册税务师所在机构出具的纳税调整项目计划书。

　　这样，既有利于保证纳税人申报资料的真实性、准确性，有效防止税收流失；又有利于促进税务代理行业的发展，发挥税务中介组织应有的作用。

　　[参考文献]

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