地方税收大稽查模式应予完善

　　地方税收大稽查模式的基本构架是建立征收和稽查两套机构，各自独立行使征收权和检查权，形成“以自觉申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的新格局。“集中征收，重点稽查”就是要打破原来内部机构间分离形式，建立独立的稽查局实施稽查权，这是大稽查模式的关键所在。建立大稽查模式在于全面坚持依法治税，加强税收过程各个环节的管理，严厉打击涉税违法犯罪行为，为维护正常的税收秩序，为组织税收收入提供坚强的保障。目前，大稽查模式刚刚从理论走向实践，处于启动运行期，其间有些问题需要深入研究，大稽查模式才能逐步走向完善。从绵阳市地税局几年来内部实行征管与稽查分离的实践情况看，大稽查模式现实运作中的一些问题很值得深入探索。

　　一、大稽查模式与征管的关系问题。

　　根据国税发[1998]75号文件精神，以及川地税发[1999]1号《四川省地方税务稽查机构设置、职能划分、人员配备、执法权限暂行规定》：征收机关负责税务登记、纳税申报、发票管理、建帐建制、税款催缴、税款结算、税务代理等税收政策管理事项。稽查机关的基本职责是统一归口部署地方税收日常检查、专项检查、专案稽查工作。这个职责划分在理论上可行，现实运行却存在一些问题。征收机关与纳税户直接打交道，全部任务指标要由他们完成，收入的压力集中到了一点。征收工作中出现的纳税户屡催不交、拖欠税款、申报不实等问题，不赋予征收机关日常检查权，就失去了必要的手段，很不利于税收及时足额入库。

　　二、落实税收任务面临两难。

　　完成税收任务是税务部门的基本职责，任务目标要一层一层逐级下达。分设征收机关和稽查机关后，税收任务下达到哪一个部门都有些难度。征收机关当然要承担收入任务的大部分，但稽查机关也有日常检查的税款入库，稽查机关和征收机关的任务以什么样的比例来确定？

　　绵阳市地方税务局从1996年试行内部机构间分离。当时，我们就税收任务到底下达到征收科还是稽查科进行了探索。内部机构分离初期，我们将收入任务全部下达给征收科。征收科只负责大厅征收，纳税人不主动上门纳税也没有制约手段，致使已实现税收收不上来，任务进度上不去；按照内部职责分工，征收科将不能主动申报纳税的单位转送稽查科查处，稽查科又一时找不到纳税单位所在，征收科和稽查科同时面临两难选择。经过分析和查找原因，我们发现任务上不去的关键是征收科没有强硬的征收手段，对纳税人没有威慑力。随即我们将任务由征收科调整到稽查科，并赋予稽查科适当的管理职能，后来的实践证明这样做是正确的。

　　三、稽查机构人少事多力不从心。

　　按照有关规定，稽查局每年查户比例原则上不少于企业总户数的1/3，重点纳税户每年要稽查一次。绵阳市地税局1998年底有纳税企业15520户，全市目前有12个稽查局136名稽查干部，凭这样的力量要完成那样艰巨的工作，即使再增加一倍的人员，每年要检查1/3纳税企业共计5122户，还要检查重点纳税户，再加上每年的专项检查和大要案查处，显然没有办法完成任务目标。再者，稽查机构每年只能检查1/3的纳税户，另外2/3纳税户当年实现的税款，在纳税人不主动申报的情况下，没有人去检查就要影响到当年收入任务的完成。

　　四、大稽查模式要与治税环境相匹配。

　　大稽查模式肯定是发展方向，但实行大稽查模式有一个过渡阶段，征税人和纳税人都有个适应的过程。现在中国纳税人的税收意识普遍不高，有应税收入能主动自觉申报纳税者不多，更多的人是能偷则偷，能逃则逃。一些部门、一些企业的负责人甚至认为能偷税逃税者是能人。偷税逃税没有引起全社会的公愤，依法纳税者光荣不起来，治税环境较差，在这样的现实层面上推进大稽查模式，要注意理顺承前启后的关系，否则就可能事与愿违。

　　大稽查模式是社会主义税收在市场经济体制下的必然产物，是改革传统的“管户制”为“管事制”的配套措施。既然是改革，其间的问题就要不断被发现和完善。针对上述几个细节问题，现行的大稽查应在征管机关与稽查机关的职责划分上作一些微调，把大稽查模式建立在整个税务系统之上。

　　我们认为：在目前条件下，建立大稽查模式不仅要考虑稽查机构本身，更要考虑稽查机构与征收机关之间的相互联系。为此，对征管机关除负责征收管理外，还要赋予日常检查职责，加强征管手段，提高征管质量。稽查机关则主要是重点检查专项检查、大要案检查、指导征管系列的日常检查。在征收机关和稽查机关之间形成两级稽查结构，构筑起全面覆盖的稽查网络，这才是真正意义上的大稽查模式。

　　建立这种构想的理由有三：一是给征收机关以日常检查权，可以强化征收工作，如果征收机关只负责征收、没有日常检查权，没有相应的征收手段，征收工作可能显得软弱无力。二是可以相对均衡分配力量，保证稽查机关有足够的精力投入重点检查和大要案检查，在深入检查和严厉查处中建立大稽查的威性。三是可以培养锻炼一大批稽查业务能手，这样就可以使稽查机关在实施专项检查或一个行业（地区）的全面检查时，从征收机关抽调力量，组成强大阵容对某个问题查深查透。