农村税费制度改革的难点与思路
近年来，虽然中央三令五申要减轻农民负担，但是农民负担仍然屡减屡重，已经成为影响农村经济发展以至农村社会稳定的重要因素。农民负担问题的核心是现行的农村税费制度。为解决这个问题，多年来各地也进行了各种各样的改革试验，但是农村税费制度改革的总体思路始终未能明确，改革的方案始终没有出台。
为深入探讨农村税费制度改革的有关问题，中国社会科学院农村发展研究所邓小平农业思想研究课题组前不久召开了一次专题研讨会。参加这次研讨会的专家、学者有：中央财经领导小组的唐仁健、国务院研究室农村组的李炳坤和叶兴庆、农业部农村经济研究中心的朱守银、财政部财政科学研究所的苏明、中国社会科学院财贸经济研究所的何振一和阎坤。研讨会由中国社会科学院农村发展研究所副所长韩俊主持。现将研讨会的主要观点综述如下。
一、不同方式农村税费制度改革的探索
（一）不同方式的探索
1993年以来，为规范农村各种收费，减轻农民负担，全国大约有7个省的50多个县市进行了税费制度改革的探索，积累了不少经验。比较典型的方式有：①湖南省武冈市“费改税”的改革；②河北省正定县“公粮制”的改革；③安徽省太和县“税费合一”的改革；①河北省魏县“税费合一、人地分摊”的改革；⑤贵州省湄潭县“税费统筹”的改革；③湖北省枣阳市杨挡镇“土地负担大包干”的改革。
（二）以上几种方式的异同
总的来看，以上几种形式的改革都是综合性的，既涉及到确定证收的标准，又涉及到征收的方式，也涉及到支出的监督管理等方方面面，只是各自的侧重点有所不同。农村税费制度改革的目的概括起来讲有4个：一是减轻并稳定农民的负担，二是规范各种收费的管理，三是降低税费征管的成本（包括直接的征管成本和间接的社会成本），四是达到公平负担。从各地的实践看，达到这些目的涉及到这样几个问题：第一，是开征新的税种，还是将税和费合一？第二，是征收货币，还是征收实物？第三，是以地为税费负担主体，还是以人为税费负担主体？第四，如何稳定？第五，由谁证收？第六，何时征收？第七，如何减免？第八，如何监管？比较以上6种改革方式的异同，可以把这8个问题分为3类：
1.具有广泛一致性的问题。这包括税费的稳定、税费的减免、税费的监管3个问题。在税费的稳定问题上，所有的改革方式。致地确定。，税费，定三年不变“；在税费的减免问题上，也一致地确定对受灾的农户和农村的生活困难户予以照顾。在对税费的监管问题上尽管具体的方式有所区别，比如，有的把村提留转为乡镇对村的拨款，有的对村提留实行”村有乡管“，但在总的趋势上，所有的改革方式都加强了对税费使用的监管。
2.不一致但并非关键的问题。这包括税费征收主体和征收时间2个问题。在征收主体问题上，大多数试点采取了财政部门委托粮食收购等农产品流通部门在农民出售农产品时代扣税费的办法，但也有个别试点直接在乡镇粮站设点征收。在证收时间上，多数试点采取了分夏秋两季征收的办法，但也有几个试点采取了一季证清或一季、两季征收并存的办法。
3.存在重大分歧的问题。这包括税和费的关系、税费的形态和税费负担主体的选择3个问题。在税和费的关系上，只有湖南武冈采取设立新的税种的办法，其他试点部采取将税和费合并征收、然后再按其性质分流的办法。在税费的形态上，湖南武冈和湖北枣阳的杨挡采取货币形式，贵州湄潭采取实物形式，其他试点则采取实物与货币相结合的形式，但多以实物为主，只是对耕地过少或没有耕地的农户才征收代金。在税费负担主体的选择上，只有湖北杨挡以耕地为税费负担主体，其他试点均采取“人地结合”的办法，一般都是农业税收以土地为负担主体，而“三提五统”以人为负担主体。
（三）农村税费制度改革的成效
面临当前农民负担日趋加重的态势，一些地方在尚无全国统一政策要求的情况下，积极探索，率先改革农村税费制度，这种改革探索的精神是应当予以充分肯定的。这些改革不但都取得了一些成效，而且为下一步我国整个农村税费制度改革提供了有益的经验与启示。这些成效包1占：第一，减轻了农民的负担；第二，提高了农民负担的透明度；第三，壮大了集体经济实力；第四，促进了农村社会福利事业的发展；第五，改善了农村干群关系；第六，稳定了农村家庭承包经营制度。正因为取得了上面的成效，农村税费制度改革的试验得到了广大农民的拥护。杨地镇1998年5月对全镇29个行政村144户农民进行了抽样调查，结果是99％的农户对这项改革表示完全满意。
（四）农村税费制度改革的不足
从征收的方式看，现在各地进行的税费制度改革的思路大体有3种。第一，针对农民负担设立新的税种，其典型是湖南武冈。第二，将农民负担与现有的农业税收合并征收，其中，根据具体征收方式的不同可分为以征收实物为主的方式，其典型是河北正定；以征收现金为主的方式，其典型是湖北枣阳的杨挡；以征收实物与征收现金相结合的方式，其典型是安徽的太和和河北魏县。第三，将农民负担作为农业税附加征收，其典型是贵州湄潭等。这三种思路都存在一些不足。
1.税和费的性质不同，不能合并在一起。第一，农业税收和农村统筹资金的对证基础不同，不能简单合并。第二，各项农业税收的功能作用不同。也不能简单合并。我国长期以来对农业税实行增产不增税的政策。其主要作用是减轻农民负担，鼓励农民发展农业生产；农业特产税是对待定的农产品的征税，其主要作用是合理调节衣林牧渔各业收入，促进农业生产全面发展。将征收对象不同的税收合并，不利于发挥各自的调节作用。第三，税费合一并且一定几年不变，实际上是一种包税行为，违背了国家的有关税收法现。第四，有的地方只按土地分摊税收和乡统筹、村提留，从而加重了种地农民的负担。现行税法规定，除农业税按土地常年产量计征外，其他农业方面的税收都是行为税。没有应税行为的不纳税。“三提五统”也应根据农民纯收入的多少来核定。在各地的改革试验中，有的已经注意到这个问题，并有针对性地采取了措施。
2.乡统筹和村提留是性质不同的资金，也不能混在一起、乡镇“五统筹”的用途基本上是政府的职能行为，从本质上说是纯粹地向农民征收的税，但实际上又常常被称为为农民集体承办公益事业而收的费。乡统筹用于国家举办的为全体社会成员共同享受的公益事业，是社会共同需要的事务，属于典型的财政职能的内容。所以，“五统筹”从性质上讲属于财政性资金。村提留用于农民集体举办的，主要是为本村农民利益服务的公益事业，具有一定的排他性，大体上属于政府行为仅仅限于本村的范围，这部分资金有财政资金的性质。所以，总体上看，“三提留”从性质上讲主要属于集体资金。由于两种资金的性质不同，如果合并征收，就容易出现乡镇挪用、平调村集体资金的情况。
3.征收农业税附加有量的限制。按照现行的税法，附加不能超过正税的15％，但据统计，目前乡统筹费的数额已经接近农业税总额。很难成为附加。例如，1996年全国农民负担的乡统筹费为234.1亿元，而当年农业税为251亿元，前者为后者的93.3％。
4.设立新税种与现行税收制度有矛盾。在农村税费制度改革中设立的新税种，无疑属于地方税范畴。当前，在分税制体制下，中央税、地方税已经大致划分清楚，但地方对地方税享有哪些管理权限，并非十分明确。实际上，目前地方税的税权仍然过多地集中在中央，几乎所有的地方税税种的税法、条例以及大多数税种的实施细则，都是有中央制定和颁布的，地方只有征收管理权限及制定一些具体的征收办法和补充措施的权限。这为地方设立新税种设置了障碍。
5.折实征收容易受到粮价波动的影响。在折实征收的改革试验中，折实证收的实物（粮食）量是按照核定的负担总额和核定时的粮价或定购价折算出来的，而实物又要以出售时的市场价格出售以折成统筹资金的款项。在收购粮食以后，如果粮价上升，就会产生比按原粮价计算的税费总额多的一块资金，这块资金如何管理就成为新的问题。如果粮价下跌，实际的税费总额就会不足。那么，或者完成国家税收和定购粮任务无法保证，乡镇政府和村级组织不能提供充足的公共物品，村级集体经济组织不能顺利实现再生产；或者农民的负担又要增加，以保障完成上述职能。
二、农村税费制度存在问题的深层原因
（一）农村公共物品决策机制不能反映农村公共物品的需求状况，
现阶段农村公共物品供给与需求不适应，极易导致供给过度等问题。现行农村公共物品供给的特证有：①强制性。目前，农村公共物品大都是由各级政府和部门自上而下决策供应的，其供给总量和供给结构多数是由乡及乡以上组织以文件和政策规定的形式下达的，带有很强的指令性。②统一性。政府和部门决策供给的公共物品的供给程序和供给结构，对不同类型、不同条件、不同发展水平的地区，都是相同的，都是上级按统一要求下达的。③主观性。远离农村社区的各级组织不可能完全、准确地了解和掌握农民对农村公共物品的需求状况，因此往往根据各自“政绩”的需要做出供给的决策；同时，决策者也往往无法严格监督公共物品的供给过程，更无法准确地判断和比较公共物品供给的社会成本和社会收益。
现阶段农民对农村公共物品需求的特征有：①实用性。农民对公共物品的需求，都会根据各自的资源状况。以对自己所从事的生产经营活动和所处的生活环境有利为条件。②多样性。由于农民有了流动和选择就业的权力。从事不同产业和不同工种的农民，对公共物品的需求是不同的；即使是从事同一产业如农业生产的农民，由于种植结构、劳动环节的不同，对公共物品的需求也是不同的。③安全性。即农村公共物品能够为农民提供高质量的服务、公平的市场环境、明晰的产权制度、严格的法律制度，以保证农民人身自由、生产活动、生活环境和私有财产的安全。④成本的可承受性。对农民来说，任何超越经济发展水平的公共物品供给，都会造成极大的浪费；任何超越农民实际承受能力的公共物品成本的分摊，都会遭到农民的反对。⑤决策的参与性。这不仅是因为农民有了私有的财产和行动的自由，而且是因为农民对其自己对公、共物品需求的数量、结构和承受能力比较了解。
从以上农村公共物品的供给和需求两方面的特征看，供给与需求之间很容易出现矛盾，不但公共物品的供给总量和结构不可能真正满足农民的实际需求，而且还可能超越农民的实际承受能力；由于供给的决策者分散在不同的权力机关，还容易出现各部门之间的相互攀比。
（二）对农村公共资源的使用过程监督不力
对农村统筹资金监督不力，主要原因在于：第一，预算外资金大部分分散在各行政事业单位，各单位作为被监督者对本单位的预算外资金的收支掌握完全信息，而审计和农民负担管理部门作为监督者对各单位的预算外资金的收支只掌握非常有限的信息。这样，监督者和被监督者信息不对称，增加监督努力的成本很高。第二，预算外资金的收支不向同级人民代表大会和村民报告，缺乏社会监督；而且，社会单个成员监督预算外资金的激励不足。单个成员去监督，监督的成本由自己承担，监督的收益却由本社区全体成员分享。因此，除极个别不做私人成本与私人收益比较、甘愿冒风险的成员去独自监督外，多数成员因激励不足而不去监督。
监督不足的结果是公共资源的使用效率低下。这主要表现在以下几方面：首先，部分公共资源用于维持提供公共物品的机构的运转，用于人头费开支。目前，多数地方乡级行政事业机构急剧膨胀，严重超编，因制度内财力不足，就向农民摊派。农民交钱没有买来公共物品提供机构的产品，而是买来公共物品提供矾构本身。第二，部分公共资源被挥霍浪费、贪污挪用。第三，部分公共资源被用于与农民无关或并非农民独享的事项，如道路、电话线路等。
（三）不清晰的农村集体产权制度为侵害农民的利益提供了可能
按照现行法律制度的规定，包括土他在内的集体资产属农村社区集体公有。在这种规定之下，农村集体资产的产权至少存在两方面的问题：一是集体资产究竟属于哪一级集体所有，实质上模糊不清；二是集体资产所有权的代表不明确。这种农村集体资产的产权制度必然造成以下后果：第一，自上而下的侵权行为不可避免。一方面，集体资产所有权出现上移的趋势。据调查，自农村改革以来，土地所有权属于村民小组的比例不断下降，而属于行政村及属于行政村与村民小组共有的比例不断上升。另一方面，农民承包经营集体资产的收益成为一种界限模糊、可以共享、分配方式不固定的“公共利益区间”，并诱使各行为主体、尤其是拥有垄断行政权力的基层政府栩部门致力于获取这一块“公共利益”，最后形成对各权力主体比较有利的利益分配结沟二第二，农民承包经营集体资产的税、租、费的分配关系混乱。从理论上讲，集体所有的资产，由农民承包经营，农民只需要向资产所有者交纳租金（或称承包费），然后由资产所有者作为纳税主体向政府纳税，农民不应该与政府及其部门发生“费”的关系；农民向作为所有权主体代表的集体组织交纳的租金的标准。应由双方协商而定，而不应由所有权主体或上级政府单方面制定，更不应随意增加；社区范围内所需的公共物品的开支，应该由社区自治组织根据农民的承受能力和农民的意愿去解决。但实际情况是，农民不仅要无条件地承担各权力组织自上而下强制性分滩的公共物品的成本，而且要超社区范围向乡村集体组织交纳承包费、“三提五统”，还要向政府纳税，并且要承担来自上级各权力部门的乱收费、乱集资、乱摊派而无任何讨价还价的余地。
（四）农村基层组织管理出现“过度组织化”问题
在家庭承包经营体制长期不变的制度下，政府如何面对经营规模狭小的2.4亿农户，有效地实现其获取粮食和参与农业剩余分配的目标呢？事实上，政府实行的是强化农村基层政权组织和管理制度的制度安排：一是继承原有的农村基层组织管理框架，继续实行乡（镇）、村、组三级组织管理体制；二是直接将人民公社改为乡镇人民政府，使乡镇政府与乡镇集体经济组织合一，而且不断扩张其内设机构和干部队伍；三是逐步建立、健全上级部门在乡镇的派出机构，并不断通过扩张权力，代表上级政府和部门完成各种政务性工作；四是通过行政手段将乡镇政府的政务性工作向村级组织分解下达，不断使村级组织的村务工作政务化；五是采取严格的“上级任命下级”和“下级服从上级”的组织管理规则和政绩考核制度，逐步形成了一套由政府综合管理、由部门分散管理的多目标管理格局，在政府与政府之间、部门与部门之间、政府与部门之间和政府与村组织之间形成了一个庞大的、自上而下的政绩考核体系。
这样一种农村基层组织和官埋的制度安排，虽然加强了农村基层组织的管理程度，但同时也产生了农村基层“过度组织化”的问题：一是农村基层组织机构林立，干部队伍庞大，人浮于事；二是农村基层出现了较为严重的政企不分、政经不分；三是农村基层各组织之间财权、事权不统一；四是在政府与农民的交易过程中，农村基层组织的运行成本大幅度提高，在上级政府和部门无法全部支付农村基层组织的管理费用时，向农民分摊这种成本就在所难免；五是在自上而下的政绩考核制度的约束下，受“升迁”和“增收”的双重驱动，农村基层组织很容易采取弄虚作假、虚报收入的做法，从而提高作为衡量农民负担标准的基础的人均纯收入的水平。
三、农村税费制度改革的思赂。
（一）农村税费制度改革应遵循的原则
1.要有利于稳定和减轻农民负担，为农村社会公共事业发展提供适度的资金来源。由于我自仍是一个发展中国家，在今后一个相当长的时期内，国家对农村兴办一些公益事业不能采取完全包下来的做法，而只能“靠两条腿走路”，即国家支持一点，向农民集资一点，这是符合我国国情的一个正确选择。农村税费制度改革的根本目的是整顿农村的分配秩序，坚决取消不合理的收费、集资和摊派，解决农民反映强烈的收费过多、过滥问题，逐步理顺农村的分配关系，把农民过重的负担降下来。
2.既要规范税费制度，又要照顾现实。一方面。市场经济从某种程度上说是一种法制经济，农村税费制度改革要充分体现这一要求。目前农村税费制度的主要弊端是“一事一费一制”，不符合市场经济规范化分配的要求，也不利于稳定和减轻农民负担。农村税费制度改革要实现税费制度的法制化、规范化，消除弹性政策，坚持依法管理，促进公平竞争。但是另一方面，从上面的分析可以看出，目前农村税费制度改革并没有十全十美的方案。最明显的是，“税”和“费”不论是合在一起征收还是分开征收，都有矛盾。对于把“费”中的乡统筹纳入税收，人们的看法比较一致；但是，对于把“费”中的村提留纳入税收，人们的看法并不一致。由于村提留与税的性质不同，二者很难合一：即使合一，也很难保证村提留能返还农村，农业特产税就是一个例子，该税收上来后并没有返还农业。然而，二者不合一，村提留就有可能成为一个“漏斗”，各方面都会打它的主意。
3.不能为农村其他改革设置障碍。农村税费制度涉及农村统筹资金制度、农业税收制度、粮食征购制度，这都是关系国家利益和农民利益的重大问题。因此，农村税费制度改革应该瞻前顾后，彼此促进，决不能因为其中一项内容的改革而影响其他改革。
（二）农村税费制度改革的方向
考虑到改革的现实可能性，农村税费制度改革宜以“费改税”为核心，与其他方面的改革配套进行。其主要依据是：第一，向农民筹集的资金，实质上是一种具有公共性质的资金，已经具有税收的一些性质。第二，税收要经过一定的立法程序，其最大的优点在于严格、规范；而收费则具有较大的弹性，缺乏内在的控制和约束机制。第三，“费改税”涉及面窄，改革的重点明确，即主要涉及乡统筹和村提留的改革，基本不影响现行农业税收政策的执行，也不对现行的粮食收购政策产生冲击，因而难度相对较小，便于实际操作，不但农民容易接受，而且为今后农业税制改革创造了条件。
（三）农村税费制度改革的对策选择
1.按照职业身份将农村居民分为几种类型，分别确定“费改税”的计税标准，做到公平税负。可将农村居民分为三类：农业户、兼业户、专门从事工商业的个体户和私营企业主。一般地讲，由于农业户的收人低于其他职业类型农户的收入，计税标准可低一些；而由于工商个体户和私营企业主的收入要高干前两类型农户的收入，计税标准可高一些。对干完全经营种植业的农户，还可根据土地面积的多少及其收益情况，再具体确定不同的计税标准。另外，为了稳定农民负担，也为了减轻征管工作量，上述税收负担可一定几年不变。对于一些困难户、遭受重大自然灾害的农户、优抚对象等，可酌情给予一定的税收减免，这实际上也是公平税负的一种必然要求。需要指出的是，由于我国各地农村的生产力发展水平差异很大，全国难以形成一个统一的“费改税”办法，应当允许各地制定不同的计税标准。
2.适当改革现行税制。从我国的国情出发，针对当前的！司题，应逐步建立起一套适应市场经济要求的既有全国统一、又有适度分散的政府间税权划分的新体制。具体的政策包括：一方面，中央税、共享税和全国统一实行的地方税主要税种，其税收立法权都要集中在中央，不得向地方分散。但地方拥有对地方税的征收管理权以及部分的政策调整权。这主要是指地方可在国家规定的范围内，选择或调整其地方税税率；甚至对一些地方小税种，如果征收成本高、征收数额小，地方有停征的权限。另一方面，地方也应拥有一定的税收立法权，即地方有权在全国统一征收的地方税以外，结合其实际情况，单独开征区域范围内的某些税种。就农村“费改税”而言，可考虑由省一级进行税收立法，县一级制订具体的实施细则。可以设想，将与农村经济密切相关的农业税、农业特产税、耕地占用税、契税划为乡级财政的主体税种；同时，将乡统筹和村提留改为“农村公益事业建设税”，也将其划为乡级财政的主体税种。
3.“费改税”的税收收入分为两部分，并实行严格的支出管理。“费改税”的税收收入应该分为两部分：相当干过去乡统筹部分的税收归乡镇政府所有，纳入乡镇财政预算范围，由乡镇财政结合其他资金进行统筹安排使用；相当于过去村提留部分的税收归村所有，其资金使用和财务状况必须纳入乡镇财政预算外资金管理。还需要特别指出的是，村级提留的使用在由乡镇财政管理的同时，还必须实行村务公开，即定期向村民公布财务状况，接受其监督。这是“费改税”的重要内容。如果村级财务管理混乱，脱离财政部门和村民的监督，“费改税”很难成功。
4.调整和清理农业的各项税收。在摸清现有耕地状况、重新评定常年产量的基础上确定新的农业税税率。农业税是对粮、棉、油等大宗农产品生产征收的一种商品税。鉴于我国的工业化程度已有很大提高，粮食生产又是需要政府给予重点照顾的特殊环节，现行15.5％的税率确实太高，可调整为5％，但要足额征收。农业特产税税率1993年调整过，现在看是基本适度的，今后需要做的主要是清理，避免重复征税、按人口或田亩平摊。对于耕地占用税和契税，需要做的主要是扩大征收范围，调整征收标准，缩减优惠政策，完善征管办法。
5.改革乡镇行政管理体制。解决“三乱”问题的难点在乡镇及乡镇以上。因此，必须改革乡镇行政管理体制。这包括几个方面：一是精简机构和人员。目前，不少乡镇干部超编严重，有的地方甚至教师比学生还多，60％～80％的乡镇财政支出用于教师的工资。二是改革干部考核制度。乡镇的各种达标升级活动，往往是上级安排下来的。如果不改变现有体制，乡镇的干部会担心，如果抵制上级安排的任务，他们会被“穿小鞋”。三是改进工作方法。乡镇政府在向农民收取税费时，不能采取简单、粗暴的办法。四是乡镇政府要带头守法。乡镇政府不但不能“乱开口子”，还要加强对乡镇财务状况和资金使用情况的监督。
6.加快农村政治体制创新步伐。其目的是实现农村公共物品供给决策程序由“自上而下”向“自下而上”转变，达到由社区内部对公共物品的需求来决定公共物品的供给。这就要求做到以下两点：第一，实行村务公开、政务公开，建立公共物品的需求表达机制和决策、监督机制，使一个村或一个乡范围内多数人的需求意愿得以体现，并保证公共物品的提供和使用符合他们的意愿。这又进一步要求：①推进农村基层民主制度建设。可以在村民委员会制度和乡人民代表大会制度下，让农民充分反映其意见。②由全体农民或农民代表对本社区的公益事业建设进行投票表决，凡未经投票表决而动用本社区筹集到的公共资源的行为都是违法的。③增加公共资源使用的透明度，定期向群众公布收支情况。第二，改革社区领导人的产生办法。村级领导人和乡级领导人应真正由本社区居民民主选举产生，而不是由上级组织部门安排。由于有选举约束，他们能够真正对本地选民负责，对社区负责，把自己的政绩做给本地选民看，把增进本地选民的利益放在首位。要有一套制度安排，使社区领导人相信，他们的当选与否完全取决于本地选民，而与其他任何因素无关。这样，社区领导人才敢于抵制来自外部的各种达标、升级活动，抵制各部门、各系统出台的收费规定。
7.实现国家宏观经济政策的战略性转变。改变我国长期以来实行的重城市、轻农村的政策，真正把农村发展作为国民经济发展的战略重点，不但有利于国民经济的持续、稳定增长，而且也只有农村经济发展起来，乡村两级也才会有充足的财力进行农村公共事业建设。国家应加大对农村的资本与政策投入，特别是加强和加大对农村基础设施和文化教育事业的投入。为减轻农村经济和社会发展的负担，随着国家税收状况的改善，国家可考虑加大对乡镇财政的转移支付额度，或将从农业和农村非农产业获得的税收按一定比例留给乡镇财政，至少将农业税部分留给乡镇财政，以使乡镇财政有足够的资金用于农材社区基础设施建设和文化教育事业。
总之，农村税费制度改革不能单兵突进，必须协调一致；不会一蹴而就，应该从长计议；不应操之过急，只能循序渐进。
