农村税费改革实践与思考

　　[摘要]松溪县作为福建省三个农村税费改革试点县之一，在认真贯彻中央税费改革的实践中，采取适合县情的具体做法，取得了成效，得到大多数农民的拥护和认可，但与理想的、应该取得的效果相比，还有很大的差距。主要存在三个方面的问题。第一，计税面积落实难。农民为了少负担农业税，千方百计减少计税面积，加上第二轮土地承包面积存在误差，历年来减少的面积难有一个准确数字，农业税计税面积要农户签字认可的工作量很大。第二，入户征收难。实行家庭联产承包责任制后，农业税征收一年比一年难，每年乡镇政府都要花费大量的人力物力组织农业税征收工作，征收成本很高。粮食实行“价格、市场、订购任务”三放开后，农业税征收又面临新的难题，征收难的问题会长期存在。第三，农民认可难。

　　随着改革的逐步深入和市场竞争的加剧，出现了农民收入增幅趋缓，农民负担加重，财税征纳矛盾日益突出等一系列问题，迫切需要推进农村税费改革来解决。松溪县作为福建省三个农村税费改革试点县之一，在认真贯彻中央税费改革的实践中，采取适合县情的具体做法，取得了成效。但同时也要看到，对存在的问题，仍需要通过进一步的深化改革来完善。

　　一、采取适合县情的具体做法

　　农村税费改革方案的主骨架是“三个取消、两个调整、一项改革”和“两个不突破、一个不低于”，取消乡统筹，取消农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税，取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税政策，调整农业特产税政策；改革村提留征收和使用办法；税改后农业税税率不突破7％，农业税和农业特产税附加率不突破正税的20％，农民总体负担降幅不低于30％。松溪县的主要做法是做到了“五个坚持”：

　　1、坚持减轻与规范并重，确保每一个农户的负担明显减轻。主要是抓五个方面：一是核实土地计税面积通过全面、深入、细致的调查，选择两个村进行解剖。调查表明，这两个村农民的实际承包面积比税改前面积分别减少40％和34％，比较符合土地增减的实际。我们以第二轮承包面积为依据，通过建立《农业税分户税源档案》、《农业税计税面积减少原因表》，对上地增减变动进行调整，充分尊重第二轮承包中农民的实际承包面积，做到“帐卡相符、前后相符、内外相符”，土地增减依据充分，并实行动态管理，得到了农民的认可。经过反复核实，全县计税土地面积11488o亩，比税改前面积161689亩，减少46805亩，减幅达28.95％。二是调整常年产量。中央有关文件规定：常年产量以1998年前5年的平均产量确定，并保持长期稳定。松溪县1998年前5年统计的平均亩产量为321公斤。如果机械地按照这个产量计算，将比税改前亩产96.56公斤增加2.3倍，农民不接受，认为松溪县地处山区，山垅田、望天田多，统计数据一定有误差，而且农业牛产风险大，收益低，应该考虑丰歉情况，实事求是地确定。为此，我们采取自下而上，自上而下相结合的办法，在群众认可的基础上，按“统一税率、级差常产”的原则，以调查公允的常年产量落实到户。全县调整后的计税常年产量亩均 263.21公斤，比税改前亩产增加166.65公斤，增长172.58％。三是确定农业税税率和地方附加率。按中央规定，农业税率不超过7％，地方附加率不超过正税的20％。从松溪改革情况看，农业税负担以保持原有水平为宜，否则会产生减9加1等于0的不良效果，其他项目减轻农民负担9元钱的效果，会被农业税税率和地方附加率应以保持农业税负担总体不变的情况下，根据核实的计税士地面积和调整后的常年产量进行测算而得，这样农民比较容易接受，工作量也小。四是张榜公开，接受评议。对核实的计税土地面积。调整后的常年产量、确定的农业税税率和附加率，以及农户应负担的农业税税额均应以村为单位，按户张榜公布，接受群众评议的监督，并公布投诉和举报电话，以便发现问题及时纠正，确保农民真正满意。五是入户签字，建立档案。在农民认可的前提下，积极开展入户签字，建立税源档案和“纳税明白卡”。对配套建立的农业税“纳税明白卡”实行一户一卡，由纳税人保存，作为纳税人农业税计税面积发生增减变化时的凭证。明白卡上详细记载了该户农民的计税面积。常年产量。应纳税额，以及农业特产税税目、纳税环节和税改后取消项目、农民应尽义务等项内容，既方便农民监督，又确保农民能缴上“明白税”。此外，按照农业税和农业特产税不重复、不交叉征收的原则，对种烟田减免一季农业税，并视农户受灾情况实行灾情减免。

　　2、坚持开源与节流并举，确保乡镇和村级组织正常运转。农业税费改革取消了屠宰税、三提留五统筹和教育集资，改革村提留征收办法，使乡（镇）和村级组织收入骤减，乡（镇）、村工作的运转普遍遇到困难。推进农村税费改革，如果不及时跨过乡镇。村的财力困难这道关日，改革就可能半途而废。首先，从狠抓节支入手增财力。制定出台《关于切实减轻乡（镇）。村两级负担的若干规定》，推行“一压五控”即压缩招待费，对县乡实行上限控制，郊区乡镇年限额3万元，其他乡镇年限额6万元，在村里实行“零”接待，控制报刊费、差旅费、通讯费、交通工具费、学习培训费等开支，全县一年节支600多万元。其次，从改革县乡财政体制入手增财力。一方面，乡（镇）收入上缴数下调 126万元；另一方面，支出基数由每人每年5000元提高到10300元，增加乡（镇）财力373万元，乡（镇）平均增加财力41.4万元，保证了乡（镇）的正常运转。再次，从兑现税改政策入手增财力。将农业税、农业特产税征收20％的附加全部返还给村里作为三项费用，实行乡管村用。2002年，全县“两税”附加收入达167万元，加上提高村主干补助标准等收入，全县101个村平均每个村收入2万多元，村集体收入比税改前大大改善了，村干部也能按时领到工资，村级组织更加稳固。第四，从加快农村经济发展入手增财力。充分利用农业税和农业特产税征收环节变化和税率调整的政策，把农民的生产积极性、主动性和创造性充分调动起来，进一步做强做大烟、竹、茶等特色产业，增加乡村两级财力。

　　3、坚持布局调整与体制改革并进，确保农村义务教育事业健康发展。农村税费改革取消了教育集资及行政事业性收费14项，全县教育收费每年减少 681万元，对农村义务教育事业发展冲击很大。农村税费改革试点伊始，我县就将保障农村义务教育作为巩固和完善农村税费改革目标之一。首先深化教育体制改革，减人减事减费。撤消9个乡（镇）学区建制，辞退代课教师，清退临时工勤人员，共缩减编制54个，压缩非教师人员96人。同时，推行教师工资集中统发和教育系统会计集中核算制度，既保证教师工资按时发放，又提高教育经费的使用效益。其次，加大小学布局调整力度，整合教育资源。全县完小已由原来的 63所，降至 55所，撤并 8所；教学点由原来的37个，增至40个，增加3个，使教育资源得到合理的配置。制定下发《全县小学教职工实行全员聘用制的实施意见》，推行小学教师全员竞聘，形成优胜劣汰的竞争上岗机制。

　　4、坚持“一事一议”与政府补助并轨，积极推进农村公益事业发展。首先是加强宣传。采取会议、宣传栏等多种形式，广泛开展宣传，使农民理解在各级财政比较困难情况下，要创造良好的生产生活环境，更多要依靠自己集中力量来办，激发农民参与“一事一议”的积极性。其次是积极引导。在确定“一事一议”项目时，坚持三条原则：一是量力而行，确保做一个，成一个，受益一个；二是把握项目的公益性，对于建庙宇、祠堂这样的项目及时引导，加以制止；三是尽可能广泛地征求群众意见，把群众意见最集中的公益事业项目确定为候选项目，提交给村民大会表决、对农村急需解决的公益事业，而村民意见又不集中的，事先分户做工作，集中意见，以免议而不决。第三是尊重民意。处理好需求与可能的关系，确保表决结果体现民意；采取公示和入户做思想工作等形式，促使不同意的村民履行义务；对个别困难户，经村民认可给予免除义务；在“每人每年不超过15元”上限控制的前提下，鼓励农民自愿捐资。第四是规范操作。有本村十八周岁以上村民过半数参加（或者有本村三分之二以上的户的代表参加），所作决定到会人员的过半数通过；或将方案印发全体村民征求意见，由村民代表大会决定。实行财务公开，每季度公开一次，建设项目结束时必须另行公布一次。第五是政府参与。各级政府不能置身事处，对一些急需的项目，政府要积极帮助争取资金，予以适当补助，使项目真正办起来。

　　5、坚持监管与筹资并抓，努力化解乡村债务特别是教育债务。乡村负债重已成为制约农村经济发展的突出问题。如何化解乡村债务，给乡村于部“松绑”，让他们轻装上阵，带领村民勤劳致富，发展农村经济，是检验农村税费改革成效的一大课题。首先是加强监管，严防出现新的债务。在管理上，全面推行村帐多记工作，主要是取消村会计，村帐统一由乡（镇）经营管理站管理。在监督上，重点抓好两个方面：一是全面推行一年一审计制度。重点是抓好“两税”附加返还和县委、县政府下发的《关于切实减轻乡（镇）、村两级负担的若干规定》中“一压五控”措施落实的审计，对违反规定的及时给予处理，控制非生产性开支。二是全面推行财务公开、民主管理制度。积极发挥民主理财小组的作用，定期对各项收支原始票据、重大经济活动进行审核，按季上墙向村民公布本期财务收支情况，接受群众监督。其次是突出重点，率先化解教育债务。抽调精干人员组成教育债务调查组，深入各乡（镇）村、学校进行调查摸底，分清责任。设立化解教育债务基金专户，经测算，归还全县教育债务需1056万元，计划由乡、村、学校共同负担三分之二，县教育基金专户负担三分之一，由县财政分三年每年打入专户资金100万元，共300万元。

　　二、农村税费改革已取得可喜成效

　　l、减轻了农民负担。农村税费改革用法治手段实行源头治理，从根本上规范了税费制度，堵塞了加重农民负担的渠道，从根本上减轻了农民的隐性和显性负担。

　　2、为壮大特色产业安上了强有力的助推器。农村税费改革调整了农业特产税政策，农业税和农业特产税不重复、不交叉征收，极大地调动了农民的积极性，有力地促进了烟叶、茶叶、竹业、食用菌等特色产业的发展。

　　3、改善了干群关系，巩固了执政基础。一方面规范了税费征管，把基层干部从催粮收费的困扰中解脱出来，腾出时间集中精力带领农民发展生产，寻求致富之路，真正为农民办实事、办好事，于群关系明显改善；另一方面，村级组织有了农业税、农业特产税20％附加返还这笔固定的收入，村干部的工作积极性明显提高，基层政权更加稳固。

　　4、推进了民主决策、民主管理、民主监督。税改后，村内进行农田水利基本建设、修建村级道路、植树造林及其他集体公益事业所需劳务和资金，不能再向农民收取或摊派，必须进行“一事一议”，实行大家事、大家议、大家定、大家干、大家管，进一步推进了村民自治和农村集体事务的规范化管理，促进了农村基层民主政治建设。同时兴办了一批公益事业，较好地改善了农民的生产生活条件，产生了一定的经济和社会效益。

　　三、存在的问题与改进建议

　　松溪县农村税费改革虽然取得了阶段性成效，但目前的税改方案还有以下五个方面的不足。第一，增加农业税农民不满意。农民总体上收入水平不高，农业生产大多缺资金、少技术、自然风险。市场风险比较大、在这种情况下，增加农业税的做法不合理，难怪有农民说“干部增资，农民增税”。第二，减少间接负担农民不理解。农村税费改革涉及的税费项目中，改革后只剩农业税和农业特产税，与增加农业税相比，农业特产税则采取两个环节并为一个环节、税率从低确定的办法。与农业税不同的是，生产环节特产税大多由收购经营者代扣代缴，而从事收购经营的总是小部分人，而且是头脑灵活、智商较高、较富有的群体，减少这部分人负担，农民不理解。农民认为既然要减轻农民负担，为什么要通过减少转嫁负担来实现？第三，减少共有负担最多的应该是教育集资，也就是教育收费，但从负担对象看，负担教育收费的不仅仅是农民，凡是子女念书的家庭都可享受，客观地说不能叫减轻农民负担，因为农民以外的其他职业者也照样减少负担。第四，农业税税率高于农业特产税税率不合理。从比较利益来看，农业税课税对象的收益不如农业特产税课税对象的收益，但农业税税率为7％，而很大一部分农业特产品的税率为5％，不利于调节收入。从实际操作看，农业税税率以5％为佳，加上附加，负担率为6％，税率和负担率都是整数，农民易于理解。第五，减少暂时性负担增加永久性负担不科学。从农民角度看，教育收费是暂时性负担，九年义务教育也就9年而已。而农业税是永久性负担，从长远来看农民还是吃亏。

　　从松溪县农村税费改革实效来看，农村税费改革确实减轻了农村负担，得到大多数农民的拥护和认可，但与理想的、应该取得的效果相比，还有很大的差距。主要存在三个方面的问题。第一，计税面积落实难。农民为了少负担农业税，千方百计减少计税面积，加上第二轮土地承包面积存在误差，历年来减少的面积难有一个准确数字，农业税计税面积要农户签字认可的工作量很大。第二，入户征收难。实行家庭联产承包责任制后，农业税征收一年比一年难，每年乡镇政府都要花费大量的人力物力组织农业税征收工作，征收成本很高。粮食实行“价格、市场、订购任务”三放开后，农业税征收又面临新的难题，征收难的问题会长期存在。第三，农民认可难。我们在统计减轻农民负担时，把以上所有减收项目都算在农民头上，而事实上有些项目农民并没有直接负担，有些项目则是部分地区农民的负担，如农业特产税。要让农民理解，减少“生意人”负担的特产税也是间接减轻农民负担的做法是不可能的，所以报表上的减负率与农民认可的感觉到的减负率有一定的差距，这就使改革的社会效益大打折扣。

　　针对上述问题，笔者以为农村税费改革的政策必须调整，建议改“三取消、两调整、一改革”为“五取消、一改革、一放宽”：即将调整农业税和农业特产税政策改为取消农业税和农业特产税，并放宽“一事一议”上限控制标准。

　　1、取消农业税。理由有三：第一，农业是基础产业，也是弱质产业，国家需要对农业、对农民给予必要的保护和支持，最直接的就是减轻农民负担，主要是农民种田的负担，取消农业税，对农民增收节本是一项普惠性措施；第二，入世后，农产品的销售是以世界为舞台的，农产品生产的产业化和集约化势在必行，而农业产业化和集约化的前提条件是土地流转，土地流转是农民自愿的流转，农民把土地作命根子的时候，土地是流转不起来的，取消农业税从市场角度看具有现实必要性；第三，加快小城镇建设是农民致富奔小康必由之路，但现行农业税制度，农民平分几亩地，按地亩分摊农业税，造成了农民离土不离乡的现实，因此，取消农业税从城镇化角度看也具有现实紧迫性。

　　2、全面取消农业特产税。理由有二：其一，农业特产税是为了调节粮食与农业特产品收入的比较利益而开征的，现阶段这种作用已经基本丧失，也就是说农业特产存在的前提已经不存在了。其二，加入世贸组织以后，面对激烈的国际农产品市场竞争和发达国家对农业生产者的高额补贴，我们也要在政策上采取一些相当措施，因此，取消农业特产税也是大势所趋。目前已经取消部分特产品的农业特产税，但烟叶、木材特产税还予以保留，从长远看应该全部取消。烟草专卖是国家针对烟草行业的特点所采取的特殊管理形式，是国家立法的方式予以确立的。但在市场经济的大背景下，也不能封闭市场，排斥竞争，同样必须面对国际市场的挑战，征收烟叶特产税是不利于烟草行业参与国际竞争的。至于取消原木特产税也是十分必要的，随着山权到户，山地象耕地一样落实到户，谁造谁有，征收农业特产税将会抑制农民造林护林的积极性，防碍林业的发展。

　　3、放宽“一事一议‘上限控制标准。要规范建立”一事一议“制度，统筹安排农业集体公益事业发展。”一事一议“既要坚持量力而行的原则，充分考虑农民的经济承受能力，有多少钱办多少事；也要充分尊重农民的民主权利，多数农民同意的事就要积极办，要因地制宜地确定上限标准，农民实行”一事一议“的”明白事“，不能说成是硬性摊派。我们的改革实践证明这项制度很受农民欢迎，是农村实行民主决策、民主管理、民主监督的一种好形式，对于强化农民的当家作主意识，改善于群关系，促进农村的稳定和发展都有着十分重要的意义。