浅议村级财务管理的四种模式

　　摘要：本文通过分析山东省村级财务管理的四种模式,思考和探索适合农村实际发展情况的村级财务管理模式。

　　关键词：村级财务 财务管理 财务管理模式

　　引言

　　我国是世界上最大的农业国,如何解决好农民的问题,维护好农民的合法权益,是维护社会稳定构建社会主义和谐社会的基本要求,更是发展社会主义民主,推进社会主义政治文明建设的有效途径。目前我国农村中村级财务管理问题是一个最敏感的热点焦点难点问题。因此,如何搞好村级财务管理这一项紧迫而又复杂的工作,如何采取适合农村发展情况的村级财务管理新模式,以确保村级财务管理的制度化、规范化、民主化,是值得我们思索和探讨的问题。

　　从笔者在对山东省近100家行政村进行问卷调查及实地走访过程中,有37%的行政村采取独立式村级财务管理模式,有18%的行政村采取会计委派制财务管理模式,有27%的行政村采取村账乡(镇)代管式财务管理模式,有18%的行政村采取村级财务结算中心式财务管理模式。

　　一、独立式财务管理模式

　　独立式财务管理模式是以村民委员会自设财务管理部门进行村级财务管理活动的一种财务管理模式。也可以称为“村账村管”模式。其主要的运行机制是,在村集体经济组织中,实行“村有村管村民监督”的财务管理运行机制。村集体经济组织独立配备财会人员、独立设置账簿、单独开设银行账户。在村民委员会、民主理财小组的监督下,按照农业部、财政部联合颁发的《村集体经济组织会计制度》独立核算村集体财务,季末进行财务公开,并接受群众监督。

　　在资金管理方面,则充分体现了村民委员会是村级财务管理的主体,由村民委员会下设一个专门进行村级资金管理的职能部门,统一进行资金的筹集、使用和管理。并且村级财务管理部门直接隶属于村民委员会,接受村民委员会的领导和监督,同时也受到全村群众的监督,而且群众可以通过各种民主的方式参与到村级资金的管理与决策中来。其主要的运作体现在:首先,资金筹集要通过村民的民主决策来进行。《村级范围内筹资筹劳管理暂行规定》中规定:“向农民筹资筹劳,实行一事一议、民主决策、民主管理,本着量力而行、群众受益、事前预算、上限控制的原则进行”。第二,村内资金的投资要体现在造福村民上,并且也应当由村民参与到其中。各种村级资金的使用,实际是村级财务管理部门以资金使用受托代理人的身份(即广大村民为委托人,而村级财务管理部门为受托人)进行村级资金资源的高效配置的有效方式。村级资金的投资活动中,要处理好村级资金的产权关系和资金管理的委托代理关系,从而提高资金的使用效益,也发挥村级财务管理部门的积极性,为村民创造更多的利益,也要鼓励村民的生产积极性。但是不可以忽略的是,在村内资金的使用管理方面,村级财务管理部门只是资金的受托代理人,主要负责资金的使用、监督和收益分享,而不涉及资金使用者的具体经营活动,不能干预村集体经济组织的各种经济活动。

　　该村级财务管理模式中,会计人员的聘任方面也具有一定的“村级独立特点”,即被聘任的财务会计人员一般是当地人,比较熟悉本村的经营和财务状况,能实现村集体资金的适时管理。并且同时,村民委员会与村级财务管理的相关干部能在第一时间对集体资产、负债以及权益有清楚的了解,在涉及到关系整个村的规划发展等重大决策时,能够在村民主理财小组以及村民代表大会的监督下合理地、适时地运用资金,进行科学决策。在这一系列的会计核算、财务管理、资金管理、财务决策、财务监督、财务审计过程中,村民可以通过选举产生村民委员会的成员和村级财务管理组织的成员,并且通过这种方式,村民参与到民主理财与民主决策中去,具有较大的民主性和较强的村级自我决策和自我管理的特性。

　　二、会计委派制财务管理模式

　　会计委派财务管理模式又可以称为“村会计委托代理制”模式,是在独立式财务管理模式(也即“村账乡管”的模式)的基础上发展起来的,是农村经济体改革逐步深化中村级财务管理体制的一次创新。

　　该财务管理模式实行会计委派制,要由会计委派主体(即以乡镇为单位建立起的农村会计代理中心)对用人单位(各个村集体组织)所需使用的会计人员统一进行委派与管理。受委派的会计人员不仅在业务上,而且在行政等方面都有农村会计代理中心统一管理,而各个村组织不再对会计人员拥有管理权。会计委派制,提高了村级财务管理水平,遏制住了因造假账、侵吞集体资财而发生的违法行为。这是对独立财务管理模式的一大改进,也是农村经济发展过程中的一个创新。不过,当前村级财务管理中的会计委派制,在村级财务管理中的实施还处于初试阶段,在许多方面并不是很成熟,还需要有大量的实践和理论工作去做。会计委派制的实行要坚持以下几个“不变”:⑴财务管理主体不变,即在村级财务管理中要坚持农村集体经济的财务管理主体;⑵会计主体不变,村级会计核算的是本村的集体经济组织,要坚持这个核算主体的独立性与整体性;⑶管理决策主体不变,村级财务管理中决策的主体是村民自治的基层组织,体现了广大村民的利益,并有该组织进行管理决策;⑷会计政策的使用权主体不变等。在此前提下,将对村级财务管理的人和事的管理权和决策权完全分离开来,特别是对会计人员的管理与会计核算与监督工作的职能完全分离开来。

　　三、村账乡(镇)代管式财务管理模式

　　村账乡(镇)代管式财务管理模式,即在农村集体经济组织中,实行村级账务由乡镇管理,同时由县级单位来监督的财务管理运行机制。其运行机制具体可以描述为,在坚持村集体资金所有权、使用权、审批权不变的前提下,在乡镇农经站建立“村级财务管理中心”,由乡镇农村集体经济财务管理站的专职会计按照《村集体经济组织会计制度》,进行集中统一核算村集体财务,只代理记账,不代管资金。而同时,各村组织撤销会计人员,只设报账员。定期持经过村主要负责人签批、村民主理财小组审查通过的单据到乡镇经管站,经乡镇经管站会计人员审核通过后,统一集中进行会计核算。季末对各村收支情况进行财务公开,并接受群众监督。县级管理机制对这些进行监督和检查。该管理模式是从90年后期开始发展起来的。90年代农村会计制度、财务制度改革后,由过去的收付记账法改为借贷记账法,由于村级财务人员的水平普遍较低,不适应记账方式的改变,出现了“包包账”、“捆捆账”等财务管理混乱现象。为规避这一弊端提出了“村账乡(镇)代管的财务管理”模式。

　　村账乡(镇)代管的财务管理模式,与前面两种村级财务管理模式相比,其主要的改革体现在对村级财务管理中的会计核算对象(即农村集体经济组织)实行统一的结算与管理,并且通过在乡政府单设一个对村级财务管理的核算部门,由县级管理机构进行监督和核审来加强对村级财务工作的管理与监督。这种管理模式的有效实施,关键是处理好村级财务管理的管理主体与乡政府对村级财务管理的会计核算工作受托责任的关系。但同时,在村账乡(镇)代管工作进行中要坚决防止乡镇平调、挪用或侵占村级资金的权利滥用现象;另外一方面,也要制止乡财政对村级资金管理的“严管”,禁止乡财政对村级资金的审批、审核、管理等严重削弱村级财务管理权的倾向。此外,在管理模式的实施中,也要防止村委会为了自身利益而掩盖资金使用实情,瞒报、少报资金的状况,也有可能出现设置“账外账”的违纪行为。

　　村账乡(镇)代管的财务管理模式的本质是改革了现行农村财务管理体制,从事前控制着手,变分散管理为集中管理。以乡镇管账强化其监督管理职能,以村管钱维护了村社的资金所有权和使用权。与传统的“独立财务管理模式”和“会计委派制管理模式”相比较具有以下优点:

　　⑴ 规范了财务会计行为,实现了事前控制。在此种管理方式下,专职会计会严格按照农业部、财政部联合颁发的《村集体经济组织会计制度》,审核各村报账员送交的原始单据或自制原始凭证,审查各项开支是否符合规定限额、是否有村支书和村主任的审批、村民理财小组的签字盖章等,然后再集中核算村、组集体财务。变事后控制为事前控制,变分散管理为集中管理,这就有利地减少了村干部利用职务权利进行不合理的非生产性开支,较好地从源头预防和治理腐败问题。

　　⑵实现了乡镇监督与农村民主监督相结合,有利于集体资金安全、高效有序运作。村账乡管的重点是账务管理,这一模式的原则是:乡镇农经站以业务指导微观管理账务处理活动,通过账前审核宏观监控村级经济活动及资金运行情况,实施并强化其监督管理职能;村级拥有集体资金的所有权和使用权,资金动用按不同额度需经财务负责人审批、支部村委主要领导审批、民主理财小组审批,从而加强了农村财务的民主管理和民主监督。因此,“村账乡管”模式通过账务、资金相分离,实现了乡镇监督与农村民主监督相结合,有利于集体资金安全有序运作。

　　四、村级财务结算中心式财务管理模式

　　村级财务结算中心是由乡(镇)政府组织,将全乡所有村级财务核算工作集中在一起,统一管理、统一核算、统一公布的非行政性组织。村级财务结算中心与村账乡(镇)代管最大的不同就在于村级财务结算中心的工作是服务性的,而不隶属于乡(镇)政府的直接管理与领导,不属于乡镇政府的职能部门,它是一个纯服务性的非盈利组织。

　　在村级财务结算中心的实际工作中应该处理好以下关系:⑴结算中心与村委会之间的关系,它们之间应该是委托代理关系,即结算中心是受委托方,村委会是委托方;⑵ 结算中心与乡(镇)政府之间的关系,它们之间是管理与被管理的关系,即结算中心接受乡镇政府的管理与监督。但不能把结算中心看成乡政府的一级职能部门,更不能通过结算中心任意调配资金,任意干预和管理、审批、审核等;⑶结算中心与村民之间的关系,结算中心应该坚持为村民服务的概念,始终把为村民做好监督助手为己任;⑷各村委会之间的关系,在结算中心的实际工作中,要防止资金的任意挪用和滥用,防止个别村委会利用结算中心的关系侵犯他村资金使用权的现象;⑸结算中心的监督与服务的关系,在结算中心的实际工作中,要正确认识自己的角色和地位,既要做好村民的监督助手,又要向各级村委会提供高效优良的服务。

　　村级财务结算中心的设立与运作,仍然要坚持村级财务管理主体不变的原则,坚决制止对村级财务管理活动的干预。在实施过程中要坚持⑴财务主体不变;⑵决策主体不变;⑶会计主体不变。在村级财务结算中心的工作中坚持统一会计政策,统一核算方法,统一结算程序,统一公告时间。对村级财务结算中心所进行的工作内容应该是村委会的资金管理情况,还是也包括对村集体经济组织的经济活动业务核算,需要进一步研究和讨论,从我国现在的改革方向来看,应将村委会所筹集和使用资金的状况通过结算中心来核算,而对于村集体经济组织应该以法人组织来看待,不能一味追求统一性而放弃对村集体经济组织独立性法人地位的法律要求。我们在村级财务管理模式的研究中,主要是从村委会所属资金的筹集和使用的角度来设计相应的财务管理模式,并不包括对村集体经济组织的经济核算。

　　随着农村税费改革在全国的全面推行和完善,农村经济体制改革也不断适应新形势下农村经济发展的要求。村民委员会作为基层组织,要考虑广大农民群众的切实利益,按照村民自治、村务公开、民主管理的原则等,结合国家政策的要求和宏观经济形式的发展,建立健全村级财务管理制度。不仅要切实规范村级财务管理制度,同时要提高村级财务管理的效率。村级资金的管理要科学有效,所有的村级资金必须纳入到村级财务管理当中,同时村级资金的使用决策与利益分配要有民主自主权,广大村民既要参与决策、管理与监督,其切身的利益也要得到满足。从而农村的经济得到规模化、可持续的发展,克服各种矛盾,满足广大农民新形势下的新需求。科学建设新农村,结合村级财务管理的理论知识,做到理论与实践相结合,发挥我国伟大农民群众的创新精神,选择合理的村级财务管理模式,促进我国农村经济的发展。

　　参考文献:

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