农业保险问题及其财税对策

　　党的十五届六中全会提出建设社会主义新农村后，我国农村的经济社会发展进入了新的历史阶段。在大力推进社会主义新农村建设过程中，迫切需要把提高农民的保险保障能力作为工作重点，这是保障农民生活、维护农村稳定和促进农业发展的重要基础和基本保证。结合对广东茂名、梅州、顺德等地的实地调研，我们着重对农业保险问题进行总结分析，并提出相应的财税对策建议。

　　农业保险是指被保险人在农业生产经营过程中，因遭受自然灾害或意外事故，致使有生命的动植物发生死亡或损毁的经济损失，由保险人给予赔偿的一种保险。广义上说，当前，我国农村居民所面临的农业风险主要有自然灾害风险、资源风险、市场风险、资产风险及其他人力不可抗拒的灾害[1].

　　这些农业风险与商业风险相比，具有突发性、脆弱性和不对称性特征。而且，农业风险单位很大，区域性明显并伴有广泛的伴生性。经营农业保险，成本高、费率高，定损理赔技术难度大，并面临逆选择和道德风险。由于农业保险的以上特征，农业保险业务的纯商业化运作在国际上鲜有成功的例子。因此，世界各国政府都把农业保险视为准公共产品，对其从财税金融等方面进行倾斜扶持。

　　一、我国开展农业保险的必要性

　　我国是一个农业大国，农业生产面临的自然风险比较严重，仅2006年全国农作物的受灾面积就达到4109万公顷，给农业生产造成了极大的经济损失，给农民增收带来了极大的困难。

　　我们在茂名、梅州的调研过程中发现了不少因天灾而遭受巨大损失的例子。如茂名市农业大县高州，号称“全国水果第一大县”，主要产品包括东部的荔枝、西部的龙眼、中部的香蕉和北部其他水果。20世纪80年代，一方面由于政府倡导和技术扶持，另一方面是由于水果市场价格不断提高（荔枝每市斤20元、龙眼每市斤30元），高州农民开始大片种植水果。高州市以前每年可征农业特产税数千万元。而现在水果价格低（荔枝每市斤2元、龙眼每市斤3元）、风险大，使得果农积极性下降。另外，由于种植业受天气影响较大（特别是传统的香蕉产业），果农多数只能“看天吃饭”，暴雨、台风对农业有较大威胁。加上农村劳动力、化肥、农药、农具等农业生产资料价格也不断上升（常用果树农药从每瓶几十元升至目前的百多元），使得大多数的果农难以为继。许多果园处于自生自灭的状态，只有个别管理得好的果园还可以维持。又如梅州市金珠农业科技有限公司，该公司注册于1998年，最初主要业务是养殖生猪和种植龙眼，但由于1999年霜冻，所种植的龙眼全部死亡，损失100多万，公司几乎面临倒闭。后经咨询省农科院，种植耐寒的天草柑，才逐步扭亏为盈，发展成为省级农村经济合作组织、市龙头企业。

　　要增强农民的抗灾能力和灾后恢复再生产能力，必须搞好农业保险。农业保险是政府支农的重要手段，可以改善农业和农业经营主体的信用地位，促进农业金融体系的稳定，促进农业产业化进程，促进国家经济发展和社会稳定，提升农业的国际竞争力。

　　二、我国农业保险的发展历程与现状

　　我国建国初即开办了农业保险业务，但由于国家政治经济制度的急剧变革，1953年停办，一直到1982年才重新开始农业商业保险试验。据中国保监会资料，从1985年到2004年间，除两年农业保险实现微利外，18年呈现亏损。20年间，农业保险业务的平均综合赔付率超过120％，远远大于国际上保险业务70％的临界点。同时，农业保险补偿水平很低，据测算，1998年－2000年需要补偿的农业损失平均每年1681.59亿元，通过农业保险平均每年补偿为4.5亿元，仅占0.27%.于是出现了保险公司不愿保、农民不愿参加的“双冷”局面。农业保险从1994年起，保费收入逐年下降，险种不断减少，规模逐渐萎缩。

　　由于农业保险连续10年的萎缩严重制约了我国农业的发展，党的十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，第一次以党的正式文件的形式将“探索建立和完善政策性农业保险制度”作为深化农村改革，完善农村经济体制的一项重要措施予以确定下来，同时2003年3月1日正式实行的《农业法》也以国家立法的形式明确了农业保险的地位和发展模式。此后连续三年中央一号文件都明确提出要加大投入，大力发展政策性农业保险。由于政策支持力度的加大，从2004年起，出现了新的转机，在保监会的积极推动下，陆续成立了上海安信、吉林安华、阳光农业相互保险公司等专业性农业保险公司，并引进法国安盟公司等外资开展农险业务。全国有近90％的省市开展了试点，形成了专业性农保公司经营、商业保险公司自办、商业保险公司代办、政府与公司联办、共保经营等五种模式。到2006年，全国农业保险保费收入8.46亿元，同比增长15.98％[2]，赔款支出5.84亿元，同比增长3％，保额达733.21亿元，同比增长123.66%.农业保险的发展，对促进农业生产，支持社会主义新农村建设起到了巨大的推动作用。

　　但是，我国农业保险仍处于起步阶段，面临很多困难和问题，发展还很缓慢。制约我国农业保险发展的主要因素有：缺乏完善的立法支持；政府主导和扶持力度不够；没有建立国家农业巨灾基金，农业风险分散机制缺失；农业保险在农业保护制度中的地位有待加强；农业保险发展的金融环境较差；农民收入水平较低；农业经济组织化程度低；相关人才缺乏。从总体来看，我国农业保险覆盖面小，保险水平低，远远不能满足农业和农村发展的需要。

　　三、加大财税扶持力度，促进农业保险健康发展

　　发展农业保险的目的主要有两个：一是促进农业发展和农业产品供给，二是减少农民收入波动，增进农民福利。国家在不同的发展阶段，目标有所侧重，发达国家侧重于后者，而我国是发展中国家，主要侧重于前者。当前必须尽快建立财政支农型农业保险体系，利用包括财政、税收、金融、再保险等手段推动农业保险的进一步普及与完善，建立一个多层次体系，多渠道支持，多主体经营，符合中国特色的具有在中国特点的农业保险制度。

　　综观国外农业保险发展历程，运用保险机制为农村和农业发展服务是国际通行做法，许多国家实施政府干预的措施主要有：实施农业保险立法；政府直接经营管理农业保险或对私营保险公司、组织提供财政补贴，管制农业保险价格；对农民提供保费补贴；对农业保险业务给予税收减免。国家的财税支持是国外农业保险的普遍特征。借鉴国际经验，我国政府必须加大公共财政对农业保险的支持力度，充分发挥政府的主导和推动作用。具体来说，可以从以下几方面着手：

　　（一）寻找适合我国国情的财政支持方式

　　我国20多年的农业商业保险试验得出了与世界各国同样的结论：农业保险不能走纯商业化道路，政府必须从财政上给予大力支持。

　　现在，虽然多个省市在推行政策性农业保险试点，地方政府也出台了不少财政补贴措施，但是中央还没有出台系统地针对农业保险业务的补贴措施，尤其是没有从法律上明确政府对农业保险的补贴义务。近年中央财政收入呈现强劲的增长态势，已经基本具备对农业保险的扶持能力。各级政府要按照WTO规则所允许的“绿箱政策”，对农业保险实行倾斜，加大投入力度，建立农业保障机制，改变过去财政补贴目标的短期性、补贴方式的模糊性和补贴对象、数额的随意性，建立健全财政对农业保险补贴的长期和稳定的制度。

　　1.财政给予农民保费补贴。保费补贴根据对象确定，纳入年度财政预算，实行专户管理、专账核算。每年补贴资金结余部分，应及时转入专户，用于今后以丰补歉。建立保费分摊机制，中央财政负责25％，地方财政负责25％，其他由龙头企业和农户自己缴纳，尽量避免逆向选择和道德风险。

　　2.财政对保险公司经营政策性农业保险业务给予费用补贴。要兼顾政策需要和效率原则，建立责任制约机制，不宜采取“大兜底”的方式。目前可按保费的5％进行补贴，以后补贴额逐步增加到保费的20％。保险公司的政策性农业保险业务在财务上单独管理，单独核算，滚动累存。其盈利不弥补其他保险项目的亏损，不用于发放员工奖金福利。

　　3.财政补贴应找准“农户愿接受，公司不亏损，财政能承受”三者的平衡点，先保农业生产经营的物化成本，逐步发展过渡到保产量和保收入的成熟阶段。同时，应以补偿旱、涝、冰雹、病虫害等自然损失为主。在补贴方式上，应先确定一个重点补贴的目率，中央和地方按比例分担。有条件的地方，地方财政或者龙头企业可适当提高补贴幅度，降低农户保费支付压力。在经济较发达，财政实力强的地区可以进行农业收入保险试验，为我国农业保险长期目标服务。

　　4.赔付封顶，建立超赔付风险分摊机制。赔付总额限定在保费的5倍以内。赔付总额在保费2倍以内的，由保险公司全额赔付；赔付总额在保费的2倍以上3倍以内的部分，由保险公司和财政按1：1比例分摊；赔付总额在保费3倍以上5倍以内的部分，由保险公司和财政按1：2比例分摊。保险公司对损失超过保费5倍以上的部分不再负责。

　　5.国家建立巨灾准备金，对巨灾承担最后保险人的责任。巨灾准备金的资金来源包括：政府财政预算拨款；部分农业保险年度经营盈余；巨灾风险证券化等；国家设立某种农产品专项风险基金，与保险公司共担大灾风险。如国家从粮食调入省份收缴一部分财政费用，作为农业保险基金，保证粮食产区的农业稳步发展。

　　需要强调的是，农业保险以地方政府为主导，争取中央财政配套政策支持。地方政府要安排农业保险专项经费，以实施对农业保险的组织推动和配合工作，充分发挥县、乡财政干部的信息调查和稽查作用，减少财政补贴的浪费。同时，保费补贴和业务费用补贴要体现产品差异和地区差异。政策性保险实行强制保险，对保费和业务费用实行高补贴政策，以提高参与率，分散风险；商业性保险实行自愿保险，对保费和业务费用给予一定补贴。对中西部地区的补贴应高于东部。

　　（二）充分发挥税收对农业保险的推动作用

　　我国目前只对种、养两业险免征营业税和印花税，没有其他的税收优惠。这表明税收对农业保险的扶持还有很大的空间。建议对农业保险进一步加大税收方面的优惠：

　　1.对保险公司经营的政策性农业保险业务，除了免缴营业税外，还免征企业所得税，扩大农业保险业务的利润空间，提高保险公司拓展业务的积极性。

　　2.对农业保险公司经营的商业性保险业务的营业税、印花税、企业所得税等全部实行先征后返，返还部分计入公司大灾准备金，实行专户管理，专款专用。

　　3.对农业再保险实施税收优惠。具体步骤上可考虑由中国保监会牵头，与相关部门以法规形式确定再保险业务的政策性，然后会同财政、税务部门，制定税收减免政策，并规定减免的税金纳入农业再保险责任准备金[3].鼓励实力较强的国际再保险公司参与农业保险再保险体系建设，建立多重风险保障机制，通过国际再保险市场经营分散农业巨灾风险。

　　4.还可因地制宜，从流通环节适当征收农产品保险税、费，以补充农业保险基金，鼓励农业保险的有效发展。

　　（三）落实相关配套措施

　　加大对农业和农村的投入，积极推广农业技术，加强农业风险防范设备建设；允许将农业保险费列入生产成本，通过价格机制，将农民缴纳保费的一部分转移给社会公众；把农业保险与农业项目扶持、农村信贷资金有机结合起来，构建以工带农、以城带乡的长效机制；允许农业保险基金投资优良证券品种，允许保险公司进行金融工具创新，开发与资本市场相关的保险新产品，为保险公司发行巨灾债券提供信用升级担保，以农产品期货价格指导保险公司经营；救灾方式逐步向政策性农业保险过渡[4].

　　扶持农业保险事业有利于化解“三农”问题，是构建农业生产保障体系，解放和发展农村生产力的重大举措，也是社会主义新农村建设的应有之义，应当把握机遇，从长计议，在政府引导和政策扶持下，发挥农民和商业机构的积极性，推进城乡社会互助，走出一条有中国特色的农业保险之路。