公共管理理论对税收管理的启示

　　目前，我国税收管理正在经历着从经验型管理向科学化管理的转轨过程，而公共管理理论的两种范式———公共行政与新公共管理，对这种转变无疑有很好的借鉴意义。

　　一、公共行政范式对税收管理实践的启示

　　19世纪末20世纪初，公共行政范式在私人部门和市民社会普遍追求效率的工业化背景下诞生了。其主要有4个基本特征：

　　——行政活动的科学化。找出能够指导管理活动的科学原则；依据科学原则制定行动指南；行动指南改进组织效率。

　　——效率成为一种价值观。效率不仅仅是手段，而且是一种目的、一种价值观，即判断公共组织活动是否合理的最终标准。

　　——严格的等级制组织模式。每个公务员都被分配到一个专业化的基层岗位上，就像一个标准件被安置在一个机器的某个部位，根据精确而又细致的运转程序操作。

　　——常任的、中立的和无个性特征的公务员。服从规则和执行任务是公务员的首要职责。

　　启示之一：寻求税收管理的科学化。公共行政范式认为，自然科学是一切学术研究的典范。公共管理领域可以从自然科学和企业管理中学习很多东西。税收管理也是如此。管理的科学化大致包括以下几种原则：知识性原则，即按知识相似性划分部门、设计职位、配置权力；职业化原则，使组织中每一个岗位都有称职的管理人员；法定管辖范围原则，每一个职位都有明确的权力范围，越权无效；执行能力原则，强调政策的执行能力而非政策设计能力或制定能力。把税收管理作为一门科学，始终不渝地以科学的思想方法做好税收工作是税收管理者的永恒使命。国家税务总局提出的“强化科学管理”正是这一思想的集中体现。

　　启示之二：税收管理不能回避效率问题。效率是任何领域的组织都关注的基本问题。和任何组织一样，为征税而配置给税务机关的资源是有限的，其成本包含征税成本和纳税成本，收益就是税款，这决定了税务机关原则上、总体上不能做得不偿失的事，即多付出一个单位的工作而增加的税收居然还不及征纳双方因此付出的费用。因此税务机关在“应收尽收”的过程中，务必树立边际成本与边际收益对等的观念。

　　启示之三：精细化、标准化的税收管理。精细化、标准化分别是针对每一个工作单元、每一个工作环节而言的。对各工作单元作精细化的梳理是实现整个工作流程标准化的前提，标准化则通过限制自由裁量来保证工作规范的一致性。

　　二、新公共管理范式对税收管理实践的启示

　　20世纪70年代石油危机之后，经济停滞、通货膨胀、高失业率与巨额财政赤字不期而至，迫使西方各国开始探索公共服务如何提高效率和质量、降低成本的新道路。

　　在新公共管理运动的发源地———英国，撒切尔内阁采取的主要措施包括严格的成本控制、权力分散化、加强一线管理、运用市场机制与强化服务质量，提出了著名的3E标准，即节约（Economy）、效率（Efficiency）和效益（Effectiveness），作为衡量公共服务的最终尺度，并为满足3E标准大规模地引进了绩效工资、全面质量管理、成本核算等企业管理技术。20世纪90年代，新公共管理运动席卷了欧美主要发达国家以及一些发展中国家，成为一场声势浩大的世界性行政改革浪潮。

　　启示之一：在税收管理中坚持顾客导向理念。税收管理因政府为公民提供公共产品之需而存在，因此根据契约论和代理理论，税收管理的终极顾客是全体公民，中间顾客是政府，直接顾客是纳税人。一线税务机关的顾客有两头：一头是纳税人，一头是上级税务机关。以顾客为中心，就是税务机关为纳税人提供方便、快捷的纳税服务并依法保障其权益，为政府提供稳定可靠的财政收入以满足社会公共需要。顾客导向理念有助于税务机关全面认识服务对象、全面提升服务水平和提高社会满意度。

　　启示之二：信息是税收管理第一资源。征税的依据是信息。税务机关的人力、财务、物质资源都是为了取得和利用纳税人的经济事实信息，并依法据以征税。国家税务总局提出加强税源管理、夯实税基，其实质就是提高信息的完整性、准确性。在税务和经济社会的信息化进程中，仍有大量信息游离于税收管理信息系统之外，其中既有纳税人有意隐瞒的因素，也有信息化程度不高的因素，还有应用水平的问题。要有效提高涉税信息的完整性、准确性，应依靠人机结合，加快信息化建设，尤其是与第三方的信息共享，开展纳税评估，深入企业调查税源等。

　　启示之三：税收管理向集约化迈进。集约相对粗放而言，是指以较少耗费资源的方式达到同样的产出。税务机关不仅要快速响应顾客需求，而且要降低行政成本，强化科学管理包括科技进步和制度创新。