税收调控：促进再就业的强力杠杆

　　一、以往促进就业的税收政策回顾

　　税收是国家财政收入最主要的来源，同时也是政府重要的调控工具之一。利用税收政策促进社会就业，在我国经济体制改革与建立社会主义市场经济的进程中由来已久。

　　早在20世纪80年代初期，由于大批上山下乡知识青年返城，城市出现了大批待业青年；后来，随着经济体制改革的开展，部分经济效益低、长期亏损的企业实行破产、兼并，企业也出现了大批下岗工人。我国虽然经济增长速度较快，但社会就业增长速度缓慢。据统计，1980～1989年，全国GDP平均增长9.3%，固定资产投资增长10.5%，就业增长3.0%；而1990，1995年，GDP平均增长11.9%，全社会固定资产投资额平均增长20.6%，就业仅增长1.3%，为历史最低水平。为扩大社会就业，国家出台了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》、《中共中央办公厅、国务院关于加快发展第三产业的决定》、《关于劳动就业服务企业发展第三产业安置富余人员若干问题的通知》等文件，创造和发展了劳动就业服务企业。

　　1992年，当时的国家税务局发布了《关于劳动就业服务企业若干税收政策问题的通知》（国税发[1992］216号）规定：对新办城镇劳动就业服务企业，当年安置待业人员（包括待业青年、农转非人员和两劳释放人员，不包括国营、集体中辞退的合同制职工及精减下来的富余职工、正在领取待业救济金的待业职工和停工待工期间的企业职工。下同）超过从业人员总数60%的，可免征集体企业所得税2至3年；对从事旅店、饮食、修配、修理、加工、浴池、理发、缝纫、装卸搬运业务的，可免征营业税2年。在“八五”期间，对按规定减免税期满后，当年新安置待业人员占企业原从业人员总数30%以上的，经审批准，可给予减半征收所得税2年的照顾。对安置城镇待业人员达不到规定比例，不符合减免税条件而纳税确有困难的企业，可报经税务机关批准，给予1年的减征或免征所得税照顾。城镇集体劳动就业服务企业仍继续按集体企业八级超额累进税率计算缴纳所得税。为了扶持企业生产经营发展，不断扩大安置能力，对年所得税负担率超过35%以上的企业，可对其超过35%税负的那部分应征税给予减半征收的照顾。

　　1994年税制改革，保留了对劳动就业服务企业的税收优惠政策，新办的劳动就业服务企业，当年安置城镇待业人员达到规定比例的，可在3年内减征或者免征所得税。

　　1999年3月15日，为贯彻落实《中共中央 国务院关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》（中发[1998]10号）精神，国家税务总局发布了《关于下岗职工从事社区居民服务业享受有关税收优惠政策问题的通知》（国税发[1999]43号），规定实行劳动合同制以前参加工作的国有企业的正式职工（不含从农村招收的临时合同工），因企业生产经营等原因而下岗，但尚未与企业解除劳动关系、没有在社会上找到其他工作的人员和实行劳动合同制以后参加工作、合同期未满而下岗的人员，从事“社区居民服务业”，即在社区内主要为社区居民提供服务和方便的行业、活动，包括家庭清洁卫生服务；初级卫生保健服务；婴幼儿看护和教育服务；残疾儿童教育训练和寄托服务；养老服务；病人看护和幼儿、学生接送服务（不包括出租车接送）；避孕节育咨询；优生优育优教咨询等服务的，可以享受以下税收优惠政策：下岗职工从事社区居民服务业取得的营业收入，个人自其持下岗证明在当地主管税务机关备案之日起、个体工商户或者下岗职工人数占企业总人数60%以上的企业自其领取税务登记证之日起，3年内免征营业税；但第1年免税期满后由县以上主管税务机关就免税主体及范围按规定逐年审核，符合条件的，可继续免征1至2年。下岗职工从事社区居民服务业，对其取得的经营所得和劳务报酬所得，从事个体经营的自其领取税务登记证之日起、从事独立劳务服务的自其持下岗证明在当地主管税务机关备案之日起，3年内免征个人所得税；但第1年免税期满后由县以上主管税务机关就免税主体及范围按规定逐年审核；符合条件的，可继续免征1至2年。城市维护建设税和教育费附加随营业税一同免征，免税手续按有关现定办理。对下岗职工从事社区服务业的优惠政策执行到2003年12月31日止。

　　以上税收优惠政策，自20世纪80年代开始至今，促进了我国第三产业的蓬勃兴起和劳动就业服务企业的异军突起，吸纳了大批的劳动力，对我国扩大社会就业、刺激经济增长发挥了重要作用。

　　二、 本次促进再就业政策出台的背景

　　1998年以来，按照党中央、国务院的部署和要求，各地政府坚决贯彻执行“鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效、实施再就业工程”，一大批经济效益差、产品不适应市场需要、经营管理不善、竞争力弱、长期亏损的企业实施了破产、改组、改制、重组等措施，下岗分流人员较多；同时，各地也建立了国有企业下岗职工基本生活保障制度、失业保险制度、城市居民最低生活保障制度。“三条保障线”确保了绝大多数下岗职工的基本生活，并使一大批下岗职工通过多种途径实现了再就业。实践证明，这些政策措施是完全正确的。

　　当前和今后一个较长时期内，我国就业形势仍十分严峻。根据劳动和社会保障部、国家统计局日前发布的2002年度劳动和社会保障事业发展统计公报显示，到2002年年底，全国城乡共有就业人员73740万人，比上年末增加715万人。城镇就业人员为24780万人，与上年同比增加840万人。其中，城镇单位就业人员10985万人，比上年末减少181万人。在城镇单位就业人员中，在岗职工人数10558万人，比上年末减少234万人。全国城镇登记失业率为4.0%.国有企业（含国有联营企业、国有独资公司）下岗职工410万人，比上年底减少105万人，累计有国有企业下岗职工近2700万人，绝大多数进入再就业服务中心的下岗职工基本生活得到保障。全年120万出中心的国有企业下岗职工实现再就业，再就业率为26.2%.

　　我国就业方面的主要矛盾，是劳动者充分就业的需求与劳动力总量过大、素质不相适应之间的矛盾。当前，主要表现在劳动力供求总量矛盾和就业结构性矛盾同时并存，城镇就业压力加大和农村富余劳动力向非农领域转移速度加快同时出现，新成长劳动力就业和失业人员再就业问题相互交织。焦点集中在下岗失业人员再就业上，这已经成为一个带有全局性影响的重大经济和社会问题。为了确保社会稳定，为深化改革和促进发展奠定更好的基础，必须采取切实有效的措施，进一步做好就业工作，特别是下岗失业人员再就业工作。

　　在这种形势下，2002年9月，党中央、国务院召开了全国再就业工作会议，部署了进一步做好下岗失业人员再就业工作的任务。会后，中共中央、国务院发布了《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》（中发〔2002〕12号），各部委出台了一系列促进下岗职工再就业的配套措施，其中重要的政策手段之一，就是促进下岗职工再就业的税收优惠政策。

　　三、 再就业税收优惠政策的贯彻落实情况

　　《中共中央  国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》下发后，国家税务总局立即会同财政部、劳动和社会保障部以及国家经贸委等部门，研究制定操作性文件，落实有关政策。其中主要包括：与财政部联合下发了《关于下岗失业人员再就业有关税收政策问题的通知》，进一步明确了再就业优惠政策的内容；与劳动和社会保障部联合下发了《关于促进下岗失业人员再就业税收政策具体实施意见的通知》，明确了有关认定审核程序、减免税的审批及监督管理办法；与劳动和社会保障部联合下发了《关于促进下岗失业人员再就业税收政策具体实施意见的通知》，明确了有关的认定审核程序、具体的减免操作办法及监督管理办法；与国家经贸委联合下发了《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》，明确了享受优惠政策的主体资格，审核认定程序，监督管理办法。为保确这些优惠政策落到实处，国家税务总局还把抓紧落实这些优惠政策作为今年的工作重点之一，并对基层的贯彻落实情况进行了监督检查。

　　促进下岗职工再就业的税收优惠政策，受到了各级政府、税务机关领导和干部的高度重视。各地都迅速转发了有关文件，并制定了本地区的贯彻实施办法，抓紧部署认真落实政策。税务机关充分认识对做好就业和再就业工作的重要意义，组织各级税务干部认真学习和领会再就业扶持政策，各地税务部门进一步细化的有关政策措施，包括提高增值税和营业税的起征点，如何审批、管理等等；同时，税务部门也加强了与各级政府、财政部门、劳动和社会保障部门等有关单位的联系与沟通，相互配合出台有关措施。为使下岗失业人员及时了解关于再就业的优惠政策，各地纷纷采取有效措施加大了宣传力度，利用广播、电视、报纸、办税大厅、电子网络等宣传媒体进行广泛宣传，为符合规定条件的纳税人尽快地办理了减免税手续。今年的税收宣传月，各地都将再就业税收优惠政策作为税法宣传的重点内容。在税收优惠政策的激励下，各地新办服务型企业、新办商贸企业明显增加，原有的服务型企业、商贸企业也加大了吸纳下岗失业人员的力度，国有大中型企业主辅分离辅业改制安置富余人员的步伐明显加快。

　　下岗失业人员再就业的税收优惠政策，涉及的税种包括增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、城市维护建设税、教育费附加等多种中央税与地方税，是一项意义重大、作用力强的税收政策。据不完全统计，截至2003年3月底，湖北、江西国税，浙江、厦门地税等11个单位累计为近5万户下岗失业人员免费办理了税务登记证，免收工本费约100万元；重庆、吉林、内蒙古国税、宁夏地税等4个单位累计为50户安置下岗失业人员的企业办理了有关税种的减免税手续，累计减免税收800多万元。据各地国家税务局、地方税务局的初步测算，仅对符合规定条件的吸纳下岗职工再就业的企业减免的企业所得税一个税种， 2003年全国减免的税额将超过30亿元。

　　四、 再就业税收优惠政策需要解决的问题

　　再就业的税收优惠政策出台实施后，政策效应已初露锋芒，对扩大下岗失业人员再就业发挥着积极的促进作用。但在贯彻实施的过程中，各地也反映出一些问题，需要进一步明确与完善。如跨地区的下岗失业人员再就业能否享受有关优惠政策、如何审核验证？商贸企业的范围如何界定？国有大中型企业和国有控股企业的标准如何掌握？有的企业为了享受有关优惠政策先解聘部分职工，再招收持有《再就业优惠证》的下岗失业人员并达到一定比例，这样的企业如何对待？原有的企业为享受新办企业的待遇，撤销后改变企业性质，再重新办理工商、税务登记，能否按新办企业处理？原有的企业或个体工商户撤销后以下岗失业人员的名义再登记是否给予优惠？企业吸纳下岗失业人员的比例年中处于变化之中，以某个时点为准还是以平均数为准？中途变更劳动合同或毁约的，对已优惠税款如何追回？享受企业所得税优惠的企业是先预缴，在年终汇算清缴时多退少补，还是直接在当月或当季减免？新办企业从无到有的标准如何界定？个体经营者从事增值税应税行业的，其城市维护建设税、教育费附加和个人所得税能否免税？规模较大的个体工商业户如何对待？外商投资企业是否适用再就业优惠政策？等等。这些方面的问题，已经引起了各级领导与职能部门的重视，国家税务机关及其他有关部门正在研究对策和解决措施，促进下岗失业人员再就业的税收优惠政策与管理措施将进一步得到完善，并发挥出更强的促进就业、稳定社会、刺激经济增长的作用。