浅论我国失业人员再就业税收优惠政策的调整

　　摘　要：大量企业富余人员与下岗职工及农村富余劳动力的再就业问题已成为了一个普遍关注的社会问题，如何利用税收优惠政策来更好地解决失业人员再就业问题，已引起了各级政府的高度重视及社会各界的广泛关注。文章从现行税收优惠政策存在的不足之处谈起，探讨在今后新的一轮税制改革中制订税收优惠政策时更应考虑的事项及方向，以便更好地发挥这一政策工具促进就业的作用。

　　关键词：税收优惠政策失业人员就业和再就业

　　一、现行失业人员再就业的税收优惠政策存在的不足

　　1.税收优惠政策没有充分体现国家的产业政策，弱化了其调节经济的作用。税收作为国家经济政策和财政政策的重要组成部分，对社会生产活动发挥着重要的调节作用。税收优惠政策与产业政策相符合，使得税收对宏观经济的“相机抉择”的传导机制功能进一步加强，避免了资源配置分散与浪费，提高了税收政策调控的效果。按现行税收优惠政策，所有企业只要安置下岗失业人员就业达到了一定的比例，均可享受税收优惠，而不考虑该企业的生产经营状况。现行税收优惠政策对生产性企业不论投资项目风险大小、周期长短、利润高低都给予同样的税收优惠待遇。若企业生产经营政策有悖于国家产业政策，但是按照优惠政策均可享受税收优惠，这样，不但造成人力资源与物质资源浪费，且削弱了产业政策的导向作用。从我国目前税收优惠政策设计来看，鼓励企业向新型产业投资的意向不突出，投资者为了保证自己利益最大化及安全，多投资于一些短、平、快项目和服务行业、商品流通业。这样，不利于提高我国生产性企业质量，从某种程度上说，当前税收优惠政策不利于我国产业结构优化和产业升级进程的加快，长远来看，并不能真正解决失业人员的再就业问题。

　　2.税收优惠政策对入世后没有做出相应的调整。税收优惠是政府为了适应多变的经济环境，调节微观实体经济行为而设立的，而现行税收优惠政策在入世后我国经济形势发生变化后并没有重要的体现。加入WTO后，我国以前所未有的广度和深度融入国际社会，在更为激烈的竞争形势下，一些受到较高程度进口保护的部门和农业部门，如汽车、食用油、小麦等，会受到较大冲击，它们的产出水平和就业都有所减少；一些发展层次相对较低的技术密集型产业如电子行业、机械行业等，由于产业集中度低、产品档次不高和生产技术水平较低，令它们在国际市场竞争方面处于相对不利的地位。现行税收优惠政策对以上受影响较大的行业并没有鼓励性或保护性措施。另外，由于目前我国农业部门所占的就业比重较高，农业部门的收缩意味着部分农业劳动力需要转移到工业和服务部门，预计从2002-2005年，约有560万农业劳动者要转移到其他部门就业。但是，现行再就业税收优惠政策所鼓励实现再就业的人员是有所限定的，是指国有企业的下岗职工、国有企业的失业人员、国有企业关闭破产需要安置的人员、享受最低生活保障并且失业一年以上的城镇其他失业人员，并不包括农村富余劳动力等。

　　3.税收优惠政策的区域差异加大了地区经济发展的不平衡。自20世纪80年代后期开始，由于税收优惠政策等的倾斜，沿海地区对外开放的迅速扩大促进了其经济的快速发展，使得沿海和内地间发展差距明显拉大。2003年广东省的GDP为11769.73亿元，西藏、青海、宁夏三省的GDP共为831.81亿元。据统计，仅广东省就占了全国外贸的40%以上。加入WTO后所导致的贸易扩张，主要集中在沿海地区，尤其沿海地区凭借其相对优越的基础设施、地域优势以及较强的市场活力，外资的流入也更多集中在该地区，从而导致沿海和内地间经济发展差距的进一步扩大。

　　4.税收优惠政策在执行中出现了较多的问题。税收优惠政策在执行中出现的问题主要体现在以下几个方面：（1）由于税务信息和政务公开制度不够完善，纳税人对有关在税收优惠政策了解不全、获知不多，甚至根本不知道，更谈不上在实际中很好利用政策来为自己谋取正当利益。（2）税务执法和税务司法行为有时出现欠缺规范性。部分税务人员专业素质欠缺，不能准确地理解与掌握有关失业人员再就业税收优惠政策精髓，“人情税”、人为地设置障碍阻碍纳税人申报税收优惠等现象时有发生，一些税务机关过于关心自己的任期目标，或有时受到收入任务约束，没有较好地指导纳税人运用相关税收优惠政策，使税务优惠政策在执行中发生扭曲，这样大大降低税收优惠政策的作用。（3）政策中减免税设置上存在不合理之处。优惠政策主要适用于账证健全的大型企业。多数中、小企业账证不健全，因无法准确计算应纳税额的，税务机关采取核定征收的方式，根据税法规定，对这些企业则不能给予减免税，这样造成该类企业利益流失，打击了他们吸纳失业人员再就业的积极性。

　　二、完善失业人员再就业的税收优惠的建设

　　1.制定统一、规范的税务信息和政务公开制度，提高税务行政和税务司法的透明度。政府透明度原则是WTO的主要目标之一。我国已加入WTO，增加各项政策的透明度势在必行。同样地，税务信息和政务公开不仅关系到税收优惠政策的透明度和市场公平竞争，而且直接影响到税收优惠政策的运行效果。税收优惠政策能否起到预期效果，主要取决于纳税人员是否获知这些政策及对这些政策的主动利用程度。因此规范税务机关公开税务信息和政务的程序和方法，是纳税人迅速、准确地获知与运用相关政策信息、国家预期的政策目标得以实现的前提条件。全国提高税务干部的综合素质，加强税收优惠管理，尽可能减少税收优惠政策在执行中扭曲行为的发生。制定统一、规范的税务信息和政务公开制度，提高税务行政和税务司法的透明度，是督促落实各项税收优惠政策的有力保证。

　　2.税收优惠政策要有利于企业积极开辟就业渠道、多吸纳失业人员再就业。通过制订与调整税收优惠政策，积极扶持中小企业和私营、个体经济发展。目前，我国中小企业主要集中在制造业、轻工、纺织、手工艺品和商贸服务等劳动密集型行业，他们在解决就业方面有独特的优势，等量资金投入，中小企业比大型企业创造出更多的就业机会。税收优惠政策应向这类企业倾斜，实行社会保险补贴和减免税收政策，提高这类企业安置失业人员的积极性。

　　第三产业具有行业多、门类广、服务性强、劳动密集的特点，对吸纳更多劳动者就业有着任何别的行业无法替代的重要作用和地位。因此，以税收优惠或减免为主要政策手段，综合利用各项财税政策，调动各方面的积极性，支持第三产业扩大总量、优化结构、拓宽领域，促进第三产业健康地发展是我国发展经济、解决失业人员再就业问题的最有效途径之一。如组织失业人员开展家庭服务业、社区服务业及其它服务业，通过一定期限内免征或减征此类组织或企业的营业税、所得税、城市维护建设税等，是帮助与促进失业人员和其他就业困难群体再就业的行之有效方法。

　　3.税收优惠政策应有利于国家实施产业政策。税收政策的变动会影响某一产业的税后投资利润，政府可以根据经济发展和宏观调控的需要，通过税收优惠政策将更多资源投入到需要发展的产业中去。我们应从发展与改革的角度认识税收优惠问题，也就是说，税收优惠应集中在政府产业政策鼓励发展产业，对不符合产业政策的企业，即使安置了失业人员再就业，也不应给予税收优惠。运用税收优惠政策调整和优化产业结构，促进经济持续、稳定发展，提高就业率，才能起到真正解决失业人员再就业问题。在税收优惠政策的导向上，应着重于产业而不是地域，按照国家产业发展序列要求，鼓励投资能源、交通、港口、农林牧业和高新技术产业。在加入WTO后，在税收优惠方面应给予此类产业一定支持，以减轻企业负担和投资者的投资风险，增加产品竞争力，达到产业政策的目的，实现国民经济健康发展。

　　4.税收优惠政策应有利于促进地区经济协调发展。区域之间、城乡之间经济发展差距拉大，这种经济结构状况不利于提高经济效益，改善就业结构，也不利于资源利用的高效和优化，使经济增长缺乏动力。目前，我国地区之间经济发展不平衡，差距较大，中、西部经济技术落后地区存在大量隐形失业，成为本地乃至全国经济快速发展的重要制约因素。因此，在区域经济发展方面，政府应通过改善基础设施和减少国内市场交易成本的办法来推动国内经济一体化的进程，同时，在目前中、西部地区投资环境较差的情况下，制定、实施相关税收优惠政策，建立中、西部地区的税收优势，来吸引企业在中、西部投资，减少失业和人才外流的现象，促进其经济发展。如对投资中西部地区的企业予以适度的免征或减征企业所得税、耕地占用税、关税和进口环节增值税等。

　　5.以人为本，税收优惠政策应有利于促进人力资本投资，提高劳动者素质。经济发展，科教要先行，科教兴国战略在信息时代更是日显重要。从我国的现实情况看，劳动力素质低下，人力资源丰富而人才资源缺乏，据统计，我国城镇失业人员学历为高中及以下达93.5%，由此可见失业人员受教育程度普遍较低。随着经济的增长和技术进步，社会各产业对非技术劳动者需求大大减少。当前，从过剩部门调整下来的劳动力不能适应新行业部门技能要求，尤其农业劳动力，使得我国出现失业人员日渐增长的同时存在着技术水平要求较高的行业人才缺乏状况。在经济全球化和高新技术不断发展的条件下，竞争力的大小不再由先天继承的自然条件所决定，那些越稀少、越难被竞争对手模仿的高级生产要素（如高级人力资本、先进技术等方面）才是竞争优势的真正来源。因此，提高劳动力素质是解决失业人员再就业问题的根本。积极发展各类教育事业，加强对劳动力进行就业前培训、技能培训与再就业培训以及大力推行劳动预备制，实行学历证书和职业资格证书并重，全面提高劳动者的就业能力、创业能力和适应职业变化能力。

　　6.税收优惠应是灵活的，其设计应该是明确、具体、易于操作的。税收优惠应随着经济的发展而变化，该设则设，该取消则取消，优惠的幅度和时间也都应灵活，符合经济实际情况。税收优惠条款只有易于被投资者、税务工作者理解、掌握，投资者才能按政策鼓励的方向进行投资。只有这样，税收优惠政策才真正起到了调节微观实体经济行为的杠杆作用。