围绕财政预算改革 探索预算审计新思路
来源： 焦哲
2004-06-04
普通
审计机关实施财政预算执行审计以来，在维护国家财经法纪、治理市场经济秩序、规范财政资金运作、促进干部廉政建设等方面起到了积极的作用，并取得了可喜的成绩。然而，随着我国经济体制改革的不断深化和市场经济体制条件下公共财政框架的构建，目前的财政预算体制已反映出较多的缺陷，改革势在必行。因而，如何适应财政预算体制的改革，无疑对国家审计部门提出了新的课题，值得探索思考。下面就这一问题谈谈粗浅的认识。
一、预算执行审计在财政预算改革中的作用
基于国家审计独特的监督功能，预算执行审计必将对财政预算体制改革的顺利进行起着积极的作用。
（一）预算执行审计有利于推动财政体制的改革。财政预算执行审计工作开展数年来，审计部门在实践中不断总结、不断探索，为促进财政资金有序管理发挥了积极作用。但是，在我国财政体制改革的进程中，某些制度和政策还可能存在许多不尽完善、合理的地方，在具体执行过程中还会产生各种新情况、新问题，需要通过审计监督逐步完善、逐步规范，正如李金华审计长指出，预算执行审计是审计机关头等重要的任务，是一项必须长期坚持的制度。只有通过预算执行审计监督，才能有助于支持财政体制改革的顺利进行，从源头上促进改革目标的实现。
（二）预算执行审计有利于促进财税部门依法行政。
财税部门是具体组织预算资金收入、分配和管理的部门，因此对财税部门的审计是预算执行审计的重头戏，是能否搞好年度预算执行审计的关键所在。实施财政预算执行审计以来，有效促进了财税部门依法行政，逐步规范了财政资金的运作，违规违纪行为逐年减少，为国家财政体制的改革奠定了一定的基础。随着改革的不断深化，行政部门预算的细化、财政转移支付制度的建立、政府采购制度的实施等一系列改革方案都预示着预算执行审计的内涵将进一步扩展，预算执行审计应把财税部门组织预算执行情况的审计放地首位，并加大审计监督力度，从而促进财税部门依法行政，规范操作。
（三）预算执行审计有利于监督行政部门规范运作。行政管理部门行使着政府管理职能，掌管着较大的财政性资金，包括专项资金，其使用是否合规合法涉及着政府管理职能能否有效执行，特别是社保基金、城市维护费等专项资金的使用，与人民的切身利益密切相关，与地方经济的发展密切相关，审计中我们看到，有的部门视财政资金为已有，大肆挥霍浪费，侵占挪用，致使国有资产流失。因此，预算执行审计必须通过对部门财政资金收支的审计监督，跟踪其收支是否合规合法，从而揭露行政部门在组织财政收入、使用财政资金中的违法乱纪行为，促使其管好用好财政资金，使有限的资金发挥出较大的社会经济效益。
二、探索预算执行审计的新思路
我国财政预算体制的改革，对预算执行审计的工作目标、方式方法等方面提出了新的要求，对此，我们必须认真研究和探索。
（一）转变审计思路。与改革前的财政预算体制一样，以往的财政预算执行审计存在着较多不足，主要是：对预算的编制环节关注不够、对预算支出的结构分析不够、对财政支出的效益性重视不够等等。财政预算体制的改革需要我们改变传统的财政审计思维方式，转变审计思路，根据建立公共财政基本框架的要求，把审计监督贯穿于财政预算的全过程，一面抓预算编制审计，一面抓预算执行审计，从预算收入入手，着力于预算支出审计；从预算执行结果出发，着力于预算执行全过程审计。通过审计，旨在逐步健全和完善财政预算体制，促进财政管理的法制化和规范化。
（二）明确审计目标。我国财政预算体制改革的目标，按照公共财政的要求，改革现行的财政支出管理体制，加大支出结构调整力度；部门预算以“零基预算”取代“基数预算”，预算的透明度和约束力大为增强；建立国库集中收付制度，规范了收入收缴和支出拨付程序；实行政府采购制度，有效抑制财政资金使用中的腐败现象。为确保财政体制改革的顺利实施，预算执行审计必须围绕新的财政体制，加大预算执行审计的监督力度，善于发现新问题、新情况，提出有效的对策建议，不断规范财政管理，提高财政资金使用效益，促进财政体制改革不断深化；通过审计，揭露财政资金管理中的重大违法乱纪事项，维护社会主义市埸经济新秩序，为财政体制改革保驾护航。
（三）改进审计方法。根据财政预算体制改革的特点，审计方法将逐步得以改进。一是在组织形式上，构筑“大财政”审计的框架，全局统一调配力量、统一步署方案实施审计，形成合力，改变以往一个科室审计人少力量不足，致使审计力度不够的现象；二是在审计内容上，做到“同级审”与“上审下”有机结合，财政部门审计与延伸审计下级预算部门有机结合，财政审计与专业审计有机结合。这样可以全面掌握财政资金的走向，有利于由上到下，从下及上，从宏观及微观两个方面揭露和分析预算执行及管理中出现的深层次问题，确保预算执行审计的有效性、完整性；三是在审计手段上，改革传统的审计方法，研究和开发预算审计的计算机软件，采用先进的计算技术，从而提高审计质量，扩大审计成果。
三、 深化预算执行审计的有效措施
应该看到，审计部门通过多年的预算执行审计积累了一定的经验，探索了一些路子，但围绕着财政预算体制的改革，我们应制定切实有效的措施，进一步深化预算执行审计。
（一） 争取领导支持，赢造良好的执法环境。各级领导的关心和支持是搞好预算执行审计的重要条件，同时，审计工作要得到领导的关注也需要审计部门工作的主动及卓有成效的审计成果。因此，审计部门在制订审计工作方案前应主动听取地方人大及上级有关部门的意见和建议，确定工作重点，使方案尽可能周密细致；审计过程中对发现的重大问题及时向上级领导请示汇报，研究对策；审计结束后，按照实事求是依法审计的原则，对发现的问题提出处理意见，并就审计结果向领导汇报，争取领导的支持。这样，既有利于审计工作有条不紊的进行，确保了审计质量，又有利于赢造一个良好的执法环境，确保了审计成效。
（二） 不断深化内容，强化监督的有效力度。财政预算体制改革以后，要搞好预算执行审计工作，在审计内容上必须有所突破。主要为：一是加强对部门预算编制和执行的审计。一方面对预算编制的真实性、合理性实施审计，关注那些财政资金收支数额较大的部门，检查其收入项目是否完整，有无不列入情况。支出项目是否真实，有无虚列、空挂等现象；另一方面通过“同级审”检查财政部门是否按预算及时拨款，是否存在随意性；二是加强对财政支出的审计，要保证每年审计财政资金的量达到50%以上，审计覆盖面不低于30%，一方面检查财政支出的结构，看其是否根据建立公共财政基本框架的要求按排支出，并分析支出是否合理，重点检查那些社会公益性事业的支出项目、社会保障性支出项目等专项资金的投入是否得以保证，并规范使用，是否能够发挥最大的经济效益，另一方面加大对部门的延伸审计力度，检查其支出是否按预算执行，是否合规合法，揭露用款部门支出中的违规行为，从而从源头上遏制腐败现象的滋生，确保财政资金安全有效地运行；三是加强对国库集中收付的审计，重点检查财税部门预算内外收入缴库方式、程序是否合规，监督国库集中支付资金的真实性、合法性；四是加强对政府采购的审计，主要审查预算编制程序是否合规、合法，招标是否公开、公平、公正，采购价格和质量是否优化。
（三） 做到以人为本，提高队伍的整体素质。伴随着财政预算体制的改革，如何提高审计队伍的整体素质，以适应预算审计的需要，这一工作已摆上了我们审计部门的议事日程。深化预算执行审计工作，进一步提高审计质量，需要审计人员具有较丰富的宏观经济知识、较高的政策水平、较强的综合分析能力及处理问题的能力；需要审计人员掌握现代审计知识，掌握计算机应用技能；需要一支思想过硬、作风过硬、业务过硬的高素质审计队伍。因此，我们应认清形势，理清思路，采取积极措施，加强审计人员的思想业务培训，进一步提高审计人员的素质，培养一批复合型审计人才，以适应新时期的需要。
一、预算执行审计在财政预算改革中的作用
基于国家审计独特的监督功能，预算执行审计必将对财政预算体制改革的顺利进行起着积极的作用。
（一）预算执行审计有利于推动财政体制的改革。财政预算执行审计工作开展数年来，审计部门在实践中不断总结、不断探索，为促进财政资金有序管理发挥了积极作用。但是，在我国财政体制改革的进程中，某些制度和政策还可能存在许多不尽完善、合理的地方，在具体执行过程中还会产生各种新情况、新问题，需要通过审计监督逐步完善、逐步规范，正如李金华审计长指出，预算执行审计是审计机关头等重要的任务，是一项必须长期坚持的制度。只有通过预算执行审计监督，才能有助于支持财政体制改革的顺利进行，从源头上促进改革目标的实现。
（二）预算执行审计有利于促进财税部门依法行政。
财税部门是具体组织预算资金收入、分配和管理的部门，因此对财税部门的审计是预算执行审计的重头戏，是能否搞好年度预算执行审计的关键所在。实施财政预算执行审计以来，有效促进了财税部门依法行政，逐步规范了财政资金的运作，违规违纪行为逐年减少，为国家财政体制的改革奠定了一定的基础。随着改革的不断深化，行政部门预算的细化、财政转移支付制度的建立、政府采购制度的实施等一系列改革方案都预示着预算执行审计的内涵将进一步扩展，预算执行审计应把财税部门组织预算执行情况的审计放地首位，并加大审计监督力度，从而促进财税部门依法行政，规范操作。
（三）预算执行审计有利于监督行政部门规范运作。行政管理部门行使着政府管理职能，掌管着较大的财政性资金，包括专项资金，其使用是否合规合法涉及着政府管理职能能否有效执行，特别是社保基金、城市维护费等专项资金的使用，与人民的切身利益密切相关，与地方经济的发展密切相关，审计中我们看到，有的部门视财政资金为已有，大肆挥霍浪费，侵占挪用，致使国有资产流失。因此，预算执行审计必须通过对部门财政资金收支的审计监督，跟踪其收支是否合规合法，从而揭露行政部门在组织财政收入、使用财政资金中的违法乱纪行为，促使其管好用好财政资金，使有限的资金发挥出较大的社会经济效益。
二、探索预算执行审计的新思路
我国财政预算体制的改革，对预算执行审计的工作目标、方式方法等方面提出了新的要求，对此，我们必须认真研究和探索。
（一）转变审计思路。与改革前的财政预算体制一样，以往的财政预算执行审计存在着较多不足，主要是：对预算的编制环节关注不够、对预算支出的结构分析不够、对财政支出的效益性重视不够等等。财政预算体制的改革需要我们改变传统的财政审计思维方式，转变审计思路，根据建立公共财政基本框架的要求，把审计监督贯穿于财政预算的全过程，一面抓预算编制审计，一面抓预算执行审计，从预算收入入手，着力于预算支出审计；从预算执行结果出发，着力于预算执行全过程审计。通过审计，旨在逐步健全和完善财政预算体制，促进财政管理的法制化和规范化。
（二）明确审计目标。我国财政预算体制改革的目标，按照公共财政的要求，改革现行的财政支出管理体制，加大支出结构调整力度；部门预算以“零基预算”取代“基数预算”，预算的透明度和约束力大为增强；建立国库集中收付制度，规范了收入收缴和支出拨付程序；实行政府采购制度，有效抑制财政资金使用中的腐败现象。为确保财政体制改革的顺利实施，预算执行审计必须围绕新的财政体制，加大预算执行审计的监督力度，善于发现新问题、新情况，提出有效的对策建议，不断规范财政管理，提高财政资金使用效益，促进财政体制改革不断深化；通过审计，揭露财政资金管理中的重大违法乱纪事项，维护社会主义市埸经济新秩序，为财政体制改革保驾护航。
（三）改进审计方法。根据财政预算体制改革的特点，审计方法将逐步得以改进。一是在组织形式上，构筑“大财政”审计的框架，全局统一调配力量、统一步署方案实施审计，形成合力，改变以往一个科室审计人少力量不足，致使审计力度不够的现象；二是在审计内容上，做到“同级审”与“上审下”有机结合，财政部门审计与延伸审计下级预算部门有机结合，财政审计与专业审计有机结合。这样可以全面掌握财政资金的走向，有利于由上到下，从下及上，从宏观及微观两个方面揭露和分析预算执行及管理中出现的深层次问题，确保预算执行审计的有效性、完整性；三是在审计手段上，改革传统的审计方法，研究和开发预算审计的计算机软件，采用先进的计算技术，从而提高审计质量，扩大审计成果。
三、 深化预算执行审计的有效措施
应该看到，审计部门通过多年的预算执行审计积累了一定的经验，探索了一些路子，但围绕着财政预算体制的改革，我们应制定切实有效的措施，进一步深化预算执行审计。
（一） 争取领导支持，赢造良好的执法环境。各级领导的关心和支持是搞好预算执行审计的重要条件，同时，审计工作要得到领导的关注也需要审计部门工作的主动及卓有成效的审计成果。因此，审计部门在制订审计工作方案前应主动听取地方人大及上级有关部门的意见和建议，确定工作重点，使方案尽可能周密细致；审计过程中对发现的重大问题及时向上级领导请示汇报，研究对策；审计结束后，按照实事求是依法审计的原则，对发现的问题提出处理意见，并就审计结果向领导汇报，争取领导的支持。这样，既有利于审计工作有条不紊的进行，确保了审计质量，又有利于赢造一个良好的执法环境，确保了审计成效。
（二） 不断深化内容，强化监督的有效力度。财政预算体制改革以后，要搞好预算执行审计工作，在审计内容上必须有所突破。主要为：一是加强对部门预算编制和执行的审计。一方面对预算编制的真实性、合理性实施审计，关注那些财政资金收支数额较大的部门，检查其收入项目是否完整，有无不列入情况。支出项目是否真实，有无虚列、空挂等现象；另一方面通过“同级审”检查财政部门是否按预算及时拨款，是否存在随意性；二是加强对财政支出的审计，要保证每年审计财政资金的量达到50%以上，审计覆盖面不低于30%，一方面检查财政支出的结构，看其是否根据建立公共财政基本框架的要求按排支出，并分析支出是否合理，重点检查那些社会公益性事业的支出项目、社会保障性支出项目等专项资金的投入是否得以保证，并规范使用，是否能够发挥最大的经济效益，另一方面加大对部门的延伸审计力度，检查其支出是否按预算执行，是否合规合法，揭露用款部门支出中的违规行为，从而从源头上遏制腐败现象的滋生，确保财政资金安全有效地运行；三是加强对国库集中收付的审计，重点检查财税部门预算内外收入缴库方式、程序是否合规，监督国库集中支付资金的真实性、合法性；四是加强对政府采购的审计，主要审查预算编制程序是否合规、合法，招标是否公开、公平、公正，采购价格和质量是否优化。
（三） 做到以人为本，提高队伍的整体素质。伴随着财政预算体制的改革，如何提高审计队伍的整体素质，以适应预算审计的需要，这一工作已摆上了我们审计部门的议事日程。深化预算执行审计工作，进一步提高审计质量，需要审计人员具有较丰富的宏观经济知识、较高的政策水平、较强的综合分析能力及处理问题的能力；需要审计人员掌握现代审计知识，掌握计算机应用技能；需要一支思想过硬、作风过硬、业务过硬的高素质审计队伍。因此，我们应认清形势，理清思路，采取积极措施，加强审计人员的思想业务培训，进一步提高审计人员的素质，培养一批复合型审计人才，以适应新时期的需要。
