论政府机构、项目绩效审计的必要性及其方法
来源：
2004-08-25
普通
政府机构、项目绩效审计在国外已经实行多年，而我国尚处在起步阶段，要不要开展政府机构、项目绩效审计和如何开展政府机构、项目绩效审计也是我国审计理论界比较关注的话题，本文拟从政府机构、项目绩效审计的必要性及其方法的角度，简要地谈谈自己的看法。
一、政府机构、项目绩效审计的概念
政府机构、项目绩效审计实际上是对政府机构、项目管理审计和效果审计的总称。1981年美国会计总署在颁布实施的“政府机构、项目活动及职能的审计标准”中将管理审计定义为是确定：a一个单位是否是以经济、有效的方式管理和利用其资源（如：人力资源、财务及地产资源）；b造成不经济或无效管理的原因；c一个单位是否执行了有关经济和有效的法规。将效果审计定义为：效果审计决定期望的结果或利润是否能实现，法规或其他权力机构确定的目标是否能达到，被审单位是否考虑了其他以更低成本实现期望结果的选择。换句话说，效果审计是对公共部门真正的绩效进行衡量，也就是说对一个单位或一个项目是否能实现其目标进行评价。
二、开展政府机构、项目绩效审计的必要性
近年来，随着我国政治制度的改革，人民群众参政议政热情不断高涨，公众不仅要求政府机构提供更多更好的服务，还关注政府机构提供的服务所耗费的财务和经济方面的资源以及提供的服务产生的效果。因财务审计和合规性审计难以满足公众要求，且政府机构、项目绩效现状离公众要求又有很大差距，只有尽早实行政府机构、项目绩效审计，促使政府机构尽全力提高行政绩效。
（一）财务审计和合规性审计的局限性
传统的财务审计和合规性审计只检查政府机构财务收支和预算执行情况，评价和确定是否符合法律、规定。审计人员因为审计范围和审计手段的限制无法弄清政府机构提供的服务所耗费的财务和经济方面的资源以及提供的服务产生的效果。如对政府交通部门的公路建设项目的审计，运用财务审计和合规性审计只能反映政府交通部门的公路建设项目的资金收支和预算执行情况，无法反映政府交通部门可能在设计与建设现代化高速公路中精心利用资源，取得的巨大成就，更难反映建成的现代化高速公路是否必要或位置是否得当，总之无法反映这一公路建设项目的绩效。因此，作为国家审计机关对政府机构、项目的审计不能仅仅停留在评价财务控制，确定是否符合法律、规定等财政财务收支合法、合规的层面上，而应从评价政府机构运用其资源效益的角度审查其内部管理系统和管理制度。通过审计检查政府机构是否达到法律要求及法定工作目标，评价其工作效果与成效。这就要求我国政府机构的审计应从传统的财务审计和合规性审计向绩效审计转变。
（二）政府机构、项目绩效现状要求尽早实行绩效审计
我国政府机构改革后，政府机构的行政效率有了较大提高，政府机构履行职能的效果也很明显。但是，这与人民群众迫切要求提高服务质量，改进政府机构工作的要求还有很大差距。特别是部分政府机构行政效率低下，管理工作不到位，损失浪费的现象比较严重。以原人民银行近年来履行金融监管职责绩效现状分析为例子，就不难看出开展政府机构、项目绩效审计的必要性。
近年来，原人民银行为更好地履行金融监管职责出台了多项举措，从引进巴塞尔协议中关于资本充足率的硬性规定，到《商业银行考核评价办法》，都体现了监管当局以一整套指标体系来衡量金融运行质量和自身监管绩效的努力。但是，人民银行近年来金融监管绩效不高的问题始终未能得到根本解决，主要表现：一是金融监管难以保证金融机构安全运行。即金融机构不良资产比率仍在高位徘徊，金融机构违规经营时有发生，非银行金融机构资本充足率低下，抗风险能力微弱。二是人民银行近年来金融监管组织体系不完善，金融监管未能形成合力。大区分行成立后，市县两级支行虽然也建立了各自的金融监管组织机构，但由于缺乏一整套统一有序的、组织高效监管信息网络系统和监管指挥系统，大监管未能形成合力。三是金融监管各环节缺乏统一性，影响了整体监管绩效的发挥。市县两级支行行使金融监管职能科室分散，多头监管。金管、农金、内审、货币调统、会计、国库等职能部门分担着内容交叉的监管职责，各部门都要按上级对口部门的安排开展检查工作，由于缺乏沟通与统筹使得重复检查，多部门同时检查的现象经常发生，既造成人力物力浪费，又影响了整体监管绩效，还加重了被监管单位的应酬负担。四是监管组织机构所获取的信息质量不高限制了监管绩效。如部分商业银行和非银行金融机构内部控制存在问题，提供给人民银行的会计核算和账表数据可信度不高，监管当局现场检查和非现场检查无法进行。
金融机构安全运行指标受金融监管这一变量影响最大，监管当局效率低下，管理工作不到位，监管资源损失浪费的现象，都会严重威胁金融机构安全运行，诱发金融危机，从而导致国家政治危机。因此，正确分析监管当局监管绩效，堵塞监管漏洞，对于提高监管当局监管质量，提高监管当局监管能力，化解金融机构的金融风险非常重要，这样做也迫使监管当局难以寻找其他客观理由逃避监管责任。
（三）绩效审计的作用
绩效审计从传统的财务审计和合规性审计中脱颖出来，以美国为首的西方国家多年来运用绩效审计促进了政府机构加强管理，尽全力提高其行政绩效。通过绩效审计政府机构管理工作明显得到加强，绩效审计收到了较好的效果。
一是督促政府机构以更低成本实现法规或其他权力机构确定的目标。政府机构法定职责是权力机关制定的，也是人民群众赋予的，政府机构履行法定职责要紧紧围绕法规或其他权力机构确定的目标开展工作，通过绩效审计检查政府机构履行法定职责的绩效，就会让在其位不谋其政者和利用职权谋其私利者无法向人民群众交待，也让政府机构中的滥竽充数者无立身之地。
二是提高政府机构管理效益。绩效审计通过检查被审计单位管理效益水平，评价和分析影响整体管理效益的因素，找出提高政府机构管理效益的途径，提出改进工作的建议，帮助政府机构不断改进工作，挖掘潜力，从而提高其整体管理效益。
三是为准确确定政府机构管理者业绩提供依据。国家资源的使用者对国家所承担的责任，不仅仅是要保证管理活动真实、合法，而更为重要的是要使用国家资源产生最大效益，这样才能算是真正履行法定职责。开展政府机构绩效审计确定资源管理者所实现的效益水平，通过检查挤掉部分政府机构浮夸绩效的水分，革除官出数字，数字出官的恶习，为选贤任能制造公平、客观的环境。
三、政府机构、项目绩效审计的方法
由于绩效审计的敏感性和影响力，审计人员提出的审计报告的有关责任就更大了。这就要求审计人员选用的审计方法能够直接搜集、分析和说明手头的数据。可供审计人员选用的审计方法有：采访和调查，基本数据搜集、分析，非统计抽样和交易检查，组织和系统分析及各种形式的统计抽样和分析方法。我认为应重点把握以下三点：
（一）根据绩效审计的特点，制定不同项目的审计方案
管理审计则集中于对政府机构在达到其行政目标时对人力、设备和财产等资源利用状况进行审查。这种审计通常包括对政府机构的体制、程序及组织状况的考察。效果审计审查的是组织或项目的目标及这些目标的完成情况。绩效审计的上述特点是不能用传统审计所通用的方法来完成的，而应根据每一项绩效审计的特点，相应制定不同项目的审计方案。
（二）把握着眼点：项目目标
无论是管理审计还是效果审计都要把握项目目标，这是绩效审计成功的关键。首先要确定被审计项目在设立时，法定授权部门所要实现的可衡量的目标。掌握项目目标，就可确定应用哪些绩效衡量标准。法定目标可以从很多方面来确定，包括确定项目的法规文件，法规文件的形成过程以及执行这些法规文件的具体规定。有时法定文件中关于项目的目标不一定描述得很清楚。在这种情况下，审计人员就不得不从其他文件中去寻找法定目标。管理被审计项目的单位也是审计人员了解法定目标的重要信息来源。被审计单位编制的年报、预算也都有助于了解项目的法定目标。其次是审计人员必须清楚被审计单位可在制定其工作程序和目标时误解或忽视了法定目标，这就可能导致实现了单位目标，而未实现真正的法定目标。
（三）应用多学科领域的知识，采用科学的分析方法
绩效审计在国内外都是较新的领域，它实际上是对传统审计在逻辑上的延伸，同时它又是传统审计与其他领域的技术与发展的结合。这些领域包括：公共管理的绩效与现代预算制度；成本效益与经济学的分析方法；应用统计学与计算机科学；心理调查技术与其他行为科学；包括政治科学在内的社会科学。从事绩效审计的人员除了具备会计学方面知识外，还应懂得上述其他方面的知识。运用多学科领域的知识，对审计目标进行考察，收集相关数据进行分析，为审计结论提供科学依据。如：进行管理审计时要对被审计单位资源取得、使用和管理进行分析，审计人员就要审查被审计项目物力资源和人力资源的取得过程。审查物力资源时要审查取得物力资源的成本费用，采购物资的成本耗费是衡量采购工作绩效的主要指标。审查人力资源时要分析工资及福利待遇的费用。审计人员还要审查各项现有的管理制度，包括存货、人员、信息和会计等。审查资源的运用可能是管理审计中最难的部分。对资源的运用和分析不仅要对人员和设备闲置时间进行衡量，而且还要确定被审单位是否以经济和有效的方式运用其雇员和设备，任何一项管理审计都不能以绝对数量来衡量经济性和效益性。因此，在对任何公共部门进行管理审计时就不可能肯定地说这个单位有经济效益或没有经济效益，但是，管理审计人员是可以通过将被审计单位与其类似单位或公认一些标准比较而得出一些结论。进行效果审计时，当法定目标与项目目标均已确定，为了衡量是否达到目标的项目结果，审计人员应选择并分析那些可数量化的信息。在整个效果审计过程中，审计人员应尽全力确定项目活动与其成果的原因与效果之间的有效性与重要性。必须有充足与详细的资料证明其产出成果是有效的。
一、政府机构、项目绩效审计的概念
政府机构、项目绩效审计实际上是对政府机构、项目管理审计和效果审计的总称。1981年美国会计总署在颁布实施的“政府机构、项目活动及职能的审计标准”中将管理审计定义为是确定：a一个单位是否是以经济、有效的方式管理和利用其资源（如：人力资源、财务及地产资源）；b造成不经济或无效管理的原因；c一个单位是否执行了有关经济和有效的法规。将效果审计定义为：效果审计决定期望的结果或利润是否能实现，法规或其他权力机构确定的目标是否能达到，被审单位是否考虑了其他以更低成本实现期望结果的选择。换句话说，效果审计是对公共部门真正的绩效进行衡量，也就是说对一个单位或一个项目是否能实现其目标进行评价。
二、开展政府机构、项目绩效审计的必要性
近年来，随着我国政治制度的改革，人民群众参政议政热情不断高涨，公众不仅要求政府机构提供更多更好的服务，还关注政府机构提供的服务所耗费的财务和经济方面的资源以及提供的服务产生的效果。因财务审计和合规性审计难以满足公众要求，且政府机构、项目绩效现状离公众要求又有很大差距，只有尽早实行政府机构、项目绩效审计，促使政府机构尽全力提高行政绩效。
（一）财务审计和合规性审计的局限性
传统的财务审计和合规性审计只检查政府机构财务收支和预算执行情况，评价和确定是否符合法律、规定。审计人员因为审计范围和审计手段的限制无法弄清政府机构提供的服务所耗费的财务和经济方面的资源以及提供的服务产生的效果。如对政府交通部门的公路建设项目的审计，运用财务审计和合规性审计只能反映政府交通部门的公路建设项目的资金收支和预算执行情况，无法反映政府交通部门可能在设计与建设现代化高速公路中精心利用资源，取得的巨大成就，更难反映建成的现代化高速公路是否必要或位置是否得当，总之无法反映这一公路建设项目的绩效。因此，作为国家审计机关对政府机构、项目的审计不能仅仅停留在评价财务控制，确定是否符合法律、规定等财政财务收支合法、合规的层面上，而应从评价政府机构运用其资源效益的角度审查其内部管理系统和管理制度。通过审计检查政府机构是否达到法律要求及法定工作目标，评价其工作效果与成效。这就要求我国政府机构的审计应从传统的财务审计和合规性审计向绩效审计转变。
（二）政府机构、项目绩效现状要求尽早实行绩效审计
我国政府机构改革后，政府机构的行政效率有了较大提高，政府机构履行职能的效果也很明显。但是，这与人民群众迫切要求提高服务质量，改进政府机构工作的要求还有很大差距。特别是部分政府机构行政效率低下，管理工作不到位，损失浪费的现象比较严重。以原人民银行近年来履行金融监管职责绩效现状分析为例子，就不难看出开展政府机构、项目绩效审计的必要性。
近年来，原人民银行为更好地履行金融监管职责出台了多项举措，从引进巴塞尔协议中关于资本充足率的硬性规定，到《商业银行考核评价办法》，都体现了监管当局以一整套指标体系来衡量金融运行质量和自身监管绩效的努力。但是，人民银行近年来金融监管绩效不高的问题始终未能得到根本解决，主要表现：一是金融监管难以保证金融机构安全运行。即金融机构不良资产比率仍在高位徘徊，金融机构违规经营时有发生，非银行金融机构资本充足率低下，抗风险能力微弱。二是人民银行近年来金融监管组织体系不完善，金融监管未能形成合力。大区分行成立后，市县两级支行虽然也建立了各自的金融监管组织机构，但由于缺乏一整套统一有序的、组织高效监管信息网络系统和监管指挥系统，大监管未能形成合力。三是金融监管各环节缺乏统一性，影响了整体监管绩效的发挥。市县两级支行行使金融监管职能科室分散，多头监管。金管、农金、内审、货币调统、会计、国库等职能部门分担着内容交叉的监管职责，各部门都要按上级对口部门的安排开展检查工作，由于缺乏沟通与统筹使得重复检查，多部门同时检查的现象经常发生，既造成人力物力浪费，又影响了整体监管绩效，还加重了被监管单位的应酬负担。四是监管组织机构所获取的信息质量不高限制了监管绩效。如部分商业银行和非银行金融机构内部控制存在问题，提供给人民银行的会计核算和账表数据可信度不高，监管当局现场检查和非现场检查无法进行。
金融机构安全运行指标受金融监管这一变量影响最大，监管当局效率低下，管理工作不到位，监管资源损失浪费的现象，都会严重威胁金融机构安全运行，诱发金融危机，从而导致国家政治危机。因此，正确分析监管当局监管绩效，堵塞监管漏洞，对于提高监管当局监管质量，提高监管当局监管能力，化解金融机构的金融风险非常重要，这样做也迫使监管当局难以寻找其他客观理由逃避监管责任。
（三）绩效审计的作用
绩效审计从传统的财务审计和合规性审计中脱颖出来，以美国为首的西方国家多年来运用绩效审计促进了政府机构加强管理，尽全力提高其行政绩效。通过绩效审计政府机构管理工作明显得到加强，绩效审计收到了较好的效果。
一是督促政府机构以更低成本实现法规或其他权力机构确定的目标。政府机构法定职责是权力机关制定的，也是人民群众赋予的，政府机构履行法定职责要紧紧围绕法规或其他权力机构确定的目标开展工作，通过绩效审计检查政府机构履行法定职责的绩效，就会让在其位不谋其政者和利用职权谋其私利者无法向人民群众交待，也让政府机构中的滥竽充数者无立身之地。
二是提高政府机构管理效益。绩效审计通过检查被审计单位管理效益水平，评价和分析影响整体管理效益的因素，找出提高政府机构管理效益的途径，提出改进工作的建议，帮助政府机构不断改进工作，挖掘潜力，从而提高其整体管理效益。
三是为准确确定政府机构管理者业绩提供依据。国家资源的使用者对国家所承担的责任，不仅仅是要保证管理活动真实、合法，而更为重要的是要使用国家资源产生最大效益，这样才能算是真正履行法定职责。开展政府机构绩效审计确定资源管理者所实现的效益水平，通过检查挤掉部分政府机构浮夸绩效的水分，革除官出数字，数字出官的恶习，为选贤任能制造公平、客观的环境。
三、政府机构、项目绩效审计的方法
由于绩效审计的敏感性和影响力，审计人员提出的审计报告的有关责任就更大了。这就要求审计人员选用的审计方法能够直接搜集、分析和说明手头的数据。可供审计人员选用的审计方法有：采访和调查，基本数据搜集、分析，非统计抽样和交易检查，组织和系统分析及各种形式的统计抽样和分析方法。我认为应重点把握以下三点：
（一）根据绩效审计的特点，制定不同项目的审计方案
管理审计则集中于对政府机构在达到其行政目标时对人力、设备和财产等资源利用状况进行审查。这种审计通常包括对政府机构的体制、程序及组织状况的考察。效果审计审查的是组织或项目的目标及这些目标的完成情况。绩效审计的上述特点是不能用传统审计所通用的方法来完成的，而应根据每一项绩效审计的特点，相应制定不同项目的审计方案。
（二）把握着眼点：项目目标
无论是管理审计还是效果审计都要把握项目目标，这是绩效审计成功的关键。首先要确定被审计项目在设立时，法定授权部门所要实现的可衡量的目标。掌握项目目标，就可确定应用哪些绩效衡量标准。法定目标可以从很多方面来确定，包括确定项目的法规文件，法规文件的形成过程以及执行这些法规文件的具体规定。有时法定文件中关于项目的目标不一定描述得很清楚。在这种情况下，审计人员就不得不从其他文件中去寻找法定目标。管理被审计项目的单位也是审计人员了解法定目标的重要信息来源。被审计单位编制的年报、预算也都有助于了解项目的法定目标。其次是审计人员必须清楚被审计单位可在制定其工作程序和目标时误解或忽视了法定目标，这就可能导致实现了单位目标，而未实现真正的法定目标。
（三）应用多学科领域的知识，采用科学的分析方法
绩效审计在国内外都是较新的领域，它实际上是对传统审计在逻辑上的延伸，同时它又是传统审计与其他领域的技术与发展的结合。这些领域包括：公共管理的绩效与现代预算制度；成本效益与经济学的分析方法；应用统计学与计算机科学；心理调查技术与其他行为科学；包括政治科学在内的社会科学。从事绩效审计的人员除了具备会计学方面知识外，还应懂得上述其他方面的知识。运用多学科领域的知识，对审计目标进行考察，收集相关数据进行分析，为审计结论提供科学依据。如：进行管理审计时要对被审计单位资源取得、使用和管理进行分析，审计人员就要审查被审计项目物力资源和人力资源的取得过程。审查物力资源时要审查取得物力资源的成本费用，采购物资的成本耗费是衡量采购工作绩效的主要指标。审查人力资源时要分析工资及福利待遇的费用。审计人员还要审查各项现有的管理制度，包括存货、人员、信息和会计等。审查资源的运用可能是管理审计中最难的部分。对资源的运用和分析不仅要对人员和设备闲置时间进行衡量，而且还要确定被审单位是否以经济和有效的方式运用其雇员和设备，任何一项管理审计都不能以绝对数量来衡量经济性和效益性。因此，在对任何公共部门进行管理审计时就不可能肯定地说这个单位有经济效益或没有经济效益，但是，管理审计人员是可以通过将被审计单位与其类似单位或公认一些标准比较而得出一些结论。进行效果审计时，当法定目标与项目目标均已确定，为了衡量是否达到目标的项目结果，审计人员应选择并分析那些可数量化的信息。在整个效果审计过程中，审计人员应尽全力确定项目活动与其成果的原因与效果之间的有效性与重要性。必须有充足与详细的资料证明其产出成果是有效的。
