真实合法审计与效益审计并重关系的研究
2006年9月中华人民共和国审计署颁布的《2006至2010年审计工作发展规划》明确要求：“坚持财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，每年投入效益审计的力量占整个审计力量的一半左右”。这标志着我国国家审计从以真实合法审计为主的模式转向真实合法审计与效益审计并重的模式。这种转变不仅符合传统审计向现代审计发展的趋势，也符合我国当前社会政治经济发展的需求。本文试从现代政治学和经济学理论的角度，对真实合法审计与效益审计两者并重的关系提出理论诠释。
一、从政府建设目标看真实合法审计和效益审计并重
政府作为一种政治组织，是人类社会最基本的组织形式之一，也是推动、控制和影响社会发展的一项主要力量。建设一个规范、高效和廉洁的政府，对于一个国家或地区的社会经济发展至关重要。现代政治学与经济学界先后提出有限政府理论和有效政府理论，从履行政府职能方面为政府建设提出两项主要目标———有限政府和有效政府。
（一）真实合法审计致力于建设有限政府的目标
在现代西方政治学和经济学理论中，有限政府理论是其基本理论之一。有限政府理论源自于卢梭等人创立的契约说，认为政府与人民之间订立契约，人民将一部分权利让渡给国家公权机关，因此政府得以运作。人民权利是政府形成的核心和基础，政府权力是人民权利的派生物、附属物。然而，如果政府权力扩张不当，则会危及公民的财产权利、人身自由甚至生命权利。因此，政府权力应是有限的、可控的，不能对人民权利形成侵犯。
有限政府理论认为，任何一个政府都想无拘无束，都想拥有广泛的裁量权。为防备这一点，有若干理由表明需要对政府加以限制。最明显的是存在这样的危险，即政府可能把权力用于排他主义的目的，会仅仅为了增进个人的利益而侵犯另外一些个人的利益[1].为防止政府权力的不当扩张，有限政府理论要求在政治领域对政府权力进行制衡、约束和监督，在经济领域政府职能与市场职能各司其职，政府不干预市场的职能。有限政府理论得到现代政治学和经济学界的普遍认可，并已为现代政府所共识。有限政府成为宪政框架下现代政府建设的一项基本目标。
国家审计是对政府权力制衡、监督体系中的重要一环。国家审计中的真实合法审计，主要内容是检查财政财务收支是否真实可靠，是否存在违法违规问题，以保证财政资金的合法使用和维护国有资产的安全完整。这种真实合法审计，核心作用就是限制政府权力不当的扩张。因为审计发现的违法违规问题，大多是被审计单位通过权力将财政资金偏离规定的使用渠道，没有将财政资金真正用于社会公共职能方面。从广义上讲，任何违反财经法规、贪污挪用的问题，都会削弱财政资金公共职能的行使，都是对人民权利的侵犯。所以说，真实合法审计主要是防止政府权力的不当扩张，是致力于建设有限政府的目标。
（二）效益审计致力于建设有效政府的目标
二战后，随着政府公共职能的加强，人们逐渐认识到，政府光是“有限”还不够，还必须是“有效”的。于是，在有限政府理论的基础上，人们提出了有效政府理论。与有限政府理论限制政府权力的行使不同，有效政府理论核心思想是要求在允许的范围内积极有效地行使政府权力。从政府权力保障人民权利的角度来看，主要涉及两种基本权利———自由权和生存权，“自由权主要是要求国家权力不干预，即要求国家的消极作为，对国家权力划定出不能介入的范围；而生存权则要求国家权力的积极的干预，为国家权力划定其应该去做的范围”[2].其中，国家权力的积极干预就是政府充分、有效地行使公共职能，满足人民的公共需求，以保证和提高人民的生存权质量。
有效政府对于提供高质量的公共服务和保持国家持续发展是不可或缺的。正如世界银行的发展报告指出：“一个有效的政府对于提供物品和服务———以及规则和机构———是必不可少的，这些物品和服务可以使市场繁荣，使人民过上更加健康、更快乐的生活。没有一个有效的政府，无论是经济的还是社会的可持续发展都是不可能实现的”[3].有效政府提供公共产品和公共服务，就需要对公共资源进行管理、使用和耗费。耗费公共资源的效率和效果，关系着公共产品的数量与质量，决定着人们对政府公共职能的满意程度。公共资源的使用效率和效益如何，直接体现人民权利从政府公共职能中的受益程度。
国家审计中的效益审计着重关注公共资金的使用效率和效益，通过评价政府部门和有关单位使用公共资金经济性、效率性和效果性，揭露损失浪费、管理不善现象，强化政府部门和有关单位的经济责任，并找出影响公共支出效益的原因，帮助被审计单位采取措施，改进管理，以提高效益。由此可见，效益审计对政府部门投入公共资金、产出公共产品和提供公共服务的效益程度全面和完整地进行评价和监督，促进政府权力积极有效地行使公共职能，体现了建设有效政府的要求。所以，效益审计是致力于建设有效政府的目标。
（三）建设有限和有效的政府为真实合法审计与效益审计并重提供依据
约束政府权力的不当扩张、提高政府权力公共职能的效益与质量是实现公民权利与政府权力良性互动的保障。一个有限和有效的政府，是现代政府的理想模式。西方新宪政论者认为，民主法治的政府应是“既受到制约，又是能动进取的”[4]，是实行消极防范和积极能动的统一，是权力控制和权力
行使的结合，这样既能保障公民权利，又能促进社会发展。政府权力的有限性和有效性同等重要，它们是民众对政府职能的两项基本要求，是现代宪政制度下政府运作的两个支点，也是现代政府建设的两大基本目标。真实合法审计和效益审计分别为建设有限政府和有效政府的目标服务。两大目标并重，为真实合法审计和效益审计并重提供了政府建设目标方面的理论依据。
二、从国家能力建设看真实合法审计与效益审计并重
在西方新宪政论者看来，“研究宪政的目的就是要阐明与制度有关的积极形式的能力，即控制能力与发展能力”[4].国家作为一项基本制度，控制能力和发展能力是其具有的两种核心能力，也是国家推动人类社会的稳定和不断进步的两种基本力量。
（一）真实合法审计为增强国家控制能力提供支持
国家控制能力表现为国家能维持一种稳定、良好的秩序，能在根本上保障个人自由、生命财产、道德良知和思想信仰，避免战争、内乱和消除自然灾难的影响。这种秩序包括经济秩序、政治秩序、社会秩序、利益分配秩序、文化思想秩序等等各个方面。国家控制能力强弱是国家是否能保持正常稳定运行和社会安定团结的关键。“稳定压倒一切”的原则彰显增强国家控制能力的重要性。
在国家控制能力所维持的秩序中，经济秩序是核心之一。健康、稳定的经济秩序是国民经济正常运行和社会安定的保障。维护国家财政经济秩序是审计的一项基本职能，而该项职能的实现主要通过真实合法审计。真实合法审计是以真实性和合法性为基础，在财经领域打假治乱，监督有关单位经济行为，查处违法违规问题和经济犯罪，整顿和规范财政经济秩序和市场经济秩序。通过真实合法审计，促进对国家经济资源的有效控制和管理，维持国家经济秩序健康有序的运行。有资料表示，我国国家审计对整顿和维护国家财政经济秩序发挥了积极的作用[5].由此可见，真实合法审计对增强国家控制能力提供了有力的支持。
（二）效益审计为提升国家发展能力提供支持
国家发展能力是指国家在稳定、规范的秩序上，能以低成本、高效率取得综合发展和整体提升的能力。国家发展能力主要体现为国家和社会能在现有资源基础上快速、有效、高质量地持续发展，培养出成本、技术、效率、制度等竞争优势。可以说，一个国家的发展能力决定该国在世界各国强弱竞争中的持续竞争力水平。
在经济领域，国家发展能力体现为有良好的制度水平、管理水平和技术水平，尽量减少内耗和浪费，在低成本的资源耗费上有高效高质量的产出。其核心是资金和资源的使用效率和效益水平。高投入、高成本、高消耗的经济发展速度不代表有较强的发展能力。如我国一些地方片面追求GDP增长速度，盲目上项目，大搞“形象工程”和“政绩工程”，造成了重复建设和浪费资源的现象， 发展方式没有培养出高质量的发展能力，将对地方经济的可持续发展带来不利的影响。
提高财政资金的使用效益也是审计的一项基本职能。效益审计以揭露管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失为重点，促进公共资金管理水平和使用效益的提高，强调公共资金和国有资产使用的经济性、效率性和效果性。通过效益审计，减少损失，改善管理，能促进提高国家的能耗效率、技术效率、资源配置效率、管理效率以及制度效率，增强国家的竞争力水平和持续发展的能力。美国、德国、日本等当前发展能力较强的国家，很早就开展政府效益审计。
（三）国家控制与发展能力并重为真实合法审计与效益审计并重提供依据
当今世界，和平与发展是两大主题，大多数国家都寻求在稳定、和谐的内部秩序上进行快速发展，提高综合国力，参与国际竞争。维护社会稳定和促进社会发展是国家的责任。国家控制能力和发展能力是同等重要的两种核心能力，一方面，没有强的控制能力，国家就会陷入混乱；另一方面，没有强的发展能力，国家就会落后。历史也表明，国家秩序得不到有效控制和规范，就不可能维护好全民的福祉；国家效率上升不到应有的水平，终会被时代所淘汰。国家的控制能力和发展能力是国家前进的双翅，缺一不可。我国为实现和平崛起和伟大的民族复兴，正在努力提升国家控制能力和发展能力。真实合法审计和效益审计分别为提升国家控制能力和国家发展能力提供支持。国家两大核心能力并重，为真实合法审计和效益审计并重提供国家能力建设方面的依据。
[参考文献]
[1]埃尔斯特，斯莱格斯塔德.宪政与民主———理性与社会变迁研究[M].上海：三联书店，1997
[2]大须贺明.生存权论[M].北京：法律出版社，2001
[3]世界银行.1997年世界发展报告：变革世界中的政府[M].北京：中国财政经济出版社，1997
[4]斯蒂芬L埃尔金，卡罗尔爱德华索坦乌.新宪政论———为美好的社会设计政治制度[M].上海：三联书店，1997
[5]李金华.关于2005年度中央预算执行的审计工作报告[EB/OL].北京：中华人民共和国审计署，（2006）[2006 6 27].ht tp：∥www.audit.gov.cn
