论政府审计目标的调整

　　摘要：中国加入WTO将对现实经济社会产生全面的影响,其中对政府的影响是最为深刻的。加入WTO最大的挑战是对政府的挑战,最大的影响是对政府行为及行为方式的影响。作为我国政治经济制度重要组成部分的审计,也要以WTO规则的相关要求作出及时调整,包括调整财政审计目标、金融审计目标、企业审计目标、社会保障基金审计目标和经济责任审计目标。

　　中国应采取有效的调整应对措施,以应对加入WTO的挑战。中国加入WTO后,由于国内法律的调整,经济运行模式的改变,国际规则对政府机构干预经济方式的特殊要求,以及国内经济组织走出国门参与国际经济运行等一系列新的变化,对我国政府行为方式和审计职责的多个方面产生影响和挑战,给审计调整带来了机遇,也为审计调整开拓了空间。

　　一、政府职能与行为方式的调整

　　(一)政府职能的作用

　　1.政府是经济发展必不可少的机构政府作为上层机构,有它的特殊性,它掌握着任何机构所没有的资源和能力,具有代表全体社会成员的普遍性,具有强制力。世界银行曾在一份报告中指出,以政府为主导的发展必然地失败了,但缺少政府的发展也必然如此,历史反复地表明,良好的政府不是一个奢侈品,而是非常必需的。没有一个有效的政府,经济和社会的可持续发展都是不可能的。有效的政府是经济和社会发展的关键。世界上市场机制健全的国家和地区,市场机制都不是自发出现的,在很大程度上依赖政府的行为,比如有限公司就是政府为了减少风险而创造的。

　　2.政府的作用取决政府的行为方式政府作用的关键不是多做一些还是少做一些的问题,而是应当“怎样做”才好的问题。政府的作用是补充市场,而不是替代市场,要有服务意识和成本效益意识。政府的行为方式主要指政府制定规则的方式,及政府通过这些规则本身发挥作用的行为方式。我国政府在不同程度上还存在着越位、错位和缺位现象,需要通过深化改革、完善机制加以纠正。

　　3.政府绝不是万能的,不能迷信政府力量历史地看,传统计划经济体制以及后来的东亚模式,政府主导经济,代替市场配置资源,培植主导产业及企业组织形式。这些做法的确促进了经济的高速发展,但随着市场的成熟和经济关系的日益复杂,政府主导经济的弊端也显露出来,例如制度透明度低,法制不健全,家族式经营等,成为1997年亚洲金融危机的内部原因。

　　4.政府的作用在不同国家及不同发展阶段是不同的,一般而言,政府的经济作用与市场发育程度、经济发展阶段、政府的能力有关。不同国家,市场经济发育及开放程度因国情不同,会有很大差异。因此说,不存在一般意义上标准的政府职能和行为模式。从当前我国的现状来看,现阶段的中国政府不仅要维护市场秩序,而且要参与培育市场。中国正处在工业化进程中,地区发展不平衡。在经济转轨进程中,一方面要求政府转变职能,大幅度减少行政干预;另一方面又不能不依托政府发挥某些特殊作用,如推动国有经济的战略性改组,建立社会保障体系等。不能像西方工业化国家那样,局限于弥补市场缺陷。

　　(二)政府行为方式的调整加入WTO在很大程度上讲是“政府入世”,因为WTO规则主要是约束政府干预市场的行为和方式。但我们是从计划经济走过来的,政府集权过多,其它经济主体的自主性太少,因此,加入WTO后,政府在经济领域中的作用,应少强调中国特色,多注意国际上的通用规则,在这里政府的职能转变是首当其冲。这一观念必须树立,这是个前提条件。

　　1.政府要理清三个边界A.政府与公民的边界由于政府的权利过大,使政府承担了应由公民自己承担的风险,许多公民的个人行为一旦造成大的损失或影响,最终都由政府负担。B.政府与社会的边界许多协会、总会、联合会在行使政府的职能,隶属于各个部委的中介组织也在部分行使政府的职能。C.政府与市场的边界过去,政府通过对企业的干预,往往不适当地介入和干预市场行为。如,政府干预资本市场、土地市场和企业的兼并与重组,企业的投资、贷款、担保、补贴等等,造成价格信号扭曲,使市场机制配置资源的作用难以发挥。今后,要分清哪些是政府应该管理的,哪些是需要市场完全自我调节的。

　　2.政府职能的限定凡是加入WTO的国家(地区),都被认可为市场经济国家,市场经济需要法制化和透明度,这就要求政府行为务必纳入法制化的轨道,在观念上变“全能政府”为“有限政府”。中国加入WTO,必须建构新型的政府行为理念和政府行为方式,就当前而论,中国政府的行为方式、职能作用同WTO原则相比,不少方面极不相适应,解决政府职能缺位、越位和错位的办法,除应加大政府机构改革的力度,彻底清除不必要的行政审批制度,并加强公务员队伍建设等方面外,在WTO框架下,政府职能应限定在以下方面:A.制定国家发展战略和进行宏观经济调整;B.生产公共物品和提供公共服务;C.保护公有和私有财产;D.调整收入分配,建立健全社会保障机制;E.限制垄断,鼓励竞争,为市场主体提供平等的竞争环境等。

　　3.政府行为方式的调整加入WTO后,并不意味着政府经济管理职能的全面削弱,相反,要通过改革政府经济管理体制,强化政府合理的职能,在全球化的激烈竞争中维护本国人民的根本利益和国家经济安全。在WTO规则框架下,要不断调整政府的行为方式,提升政府管理经济的能力。具体而言,一是要正确引导,积极调控,这也是WTO体系所承认的。面对世界经济对本国经济所产生的多方面复杂影响,政府应充分发挥主观能动性,通过实施积极稳健的宏观经济政策,转化不利因素,确保经济的良性运行。一个理性和审慎的政府是我国经济在新环境下健康成长的重要保证;二是要大力扶持。要充分利用WTO允许成员运用有关保障手段保护本国幼稚产业的做法,积极探寻有效的扶持方式,保护民族产业和弱势产品在激烈的竞争中免遭巨大冲击。当然,政府保护的目的不是保护落后,而是为了最终取消保护,促进受保护产业或产品国际竞争力的提高;三是深化改革,与时俱进。

　　同以往的改革相比较,加入WTO后改革的最大转变是从“我要改革”到“要我改革”,形成改革倒逼机制。政府行为方式要适应这种要求,自觉加大改革力度,加快推进国民经济市场化的步伐。我们应按照WTO所倡导的各项原则,深化金融体制、粮食流通体制、社会保障体制、国有资产管理体制等一系列改革。同时,大力推进信息化,加速现代化,加快城镇化建设,不断提高对外开放水平,维护国家经济安全,消除国内体制与国际规则之间的碰撞和摩擦。只有这样,才能消解我国经济同WTO规则真正接轨的冲突,才能确保我国经济在全球竞争中赢得主动。

　　二、政府审计目标的调整

　　WTO是多边贸易体系的法律基础和组织基础。中国加入WTO,就要承诺并遵循WTO的规则,进行一系列的贸易、投资结构的改革,做出审计目标、审计重点的调整。为了适应WTO的要求,我国正加紧对现有财税制度、规章、投融资体制的调整和修改。主要包括:A.税收制度改革。税收调整将遵照公平、公正、公开的原则,逐步调整消费税,统一企业所得税、完善地方税制、完善个人所得税及财产税,继续推进“费改税”的进程,并将完善对外国际经济活动的税收政策。B.公共财政政策改革。进一步推进预算改革,将全部支出都纳入预算内,实行单一账户和国家集中支付制度,全面推进和完善政府采购制度。C.会计结算方式将发生重大变化。今后将依靠计算机技术,逐步实行省级会计集中核算。D.农业方面的转移支付将成为关注的焦点;E.金融市场和金融监督体制将有巨大变化。这对审计工作来说,将面临一个新的形势,审计目标务必做出新的调整。

　　(一)财政审计目标的调整

　　财政审计,包括收入和支出、财政预算执行情况审计和决算审计、行政事业审计、科教文卫审计、社会保障审计、环境保护审计、固定资产投资审计等。在财政审计方面,应由一般财政审计向公共财政审计方向调整,即不仅要加强对本级预算执行情况审计,加强对政府部门预算、科教文等资金的审计,还要加强对社会公共工程、社会保障资金等社会公共资金的审计,要实现审计重点的转移与调整,向收入与支出审计并重发展,并最终过渡到以效益审计为主。对支出审计由合法性为主向合法和效益性审计并重发展,并最终过渡到以效益审计为主。

　　(二)金融审计目标的调整

　　加入WTO,我国的金融业将面临对内和对外开放两方面的挑战,从近期看,会带来如下冲击和影响:A.增加四大专业银行的竞争压力,加速其商业化改造的进程;B.引起证券市场结构的重大变革,国外的投资公司可能占据垄断地位;C.由于允许外资保险机构占50%的股份,而中国的保险公司与外资保险公司相比不具备任何竞争力,可能导致几年后中国不再有全中资的保险公司存在;D.人才流失严重、大量金融人才被外资金融机构挖走;E.推动利率市场化的进程,给金融调整和金融监督带来更多的困难;F.迫使人民币加快走向自由兑换,进而加大政府宏观调控的难度。另外,外资银行以混业经营的方式进入中国,而中国目前实行的仍是分业监督的体系,这显然无法适应未来形势的变化。金融审计作为一种综合性的监督,在变化的形势下,似可发挥独到的作用。因此,在金融审计方面,应由财务收支审计逐步向提高金融资产质量、防范金融风险及开展金融绩效审计调整,同时,应针对加入WTO后中国金融市场可能发生的变化及中国金融监督体制改革的方向,尽快研究金融监督体系中审计的地位与作用,加大审计监督力度。

　　(三)企业审计目标的调整

　　我国国有企业尚处于体制转轨时期,原有的历史包袱没有完全消除,还承担着一定的社会责任,加上多年来技术进步缓慢,生产率水平较低,市场竞争力相对较差,而且亏损和亏损额很大。加入WTO要求国有企业按国际上通行的商业规则运行,减少政府对国有企业的亏损补贴,这使国有企业必须依靠自身的力量在国外产品的冲击下,求得生存和发展,从而面临更为严峻的挑战。企业审计,包括工交、商贸审计(金融审计从大的方面来讲也是企业审计)。企业审计应由对国有企业为主的审计逐步向对国有股份企业资产价值增值为主的审计调整;由传统的财务收支审计为主向《审计法》规定的资产、负债、损益审计过渡的调整;由合法性审计为主向真实、合法、效益性并重调整。当前情况下,企业财务收支真实性审计是基础,是前提,应放在首位。今后,在真实、合法的基础上,按WTO规则,也要与目前市场经济发达国家一样,对国有企业进行全面的经济效益审计。

　　(四)社会保障基金审计目标的调整

　　加入WTO后,因国际竞争的压力和国际分工的要求,我国经济结构,产业结构的调整和企业重组是不可避免的,随着市场经济的放宽,我国部分产业和国有企业受到较大的冲击,随之又会造成劳动力的大量流动及失业人员的增加。尤其是农业受到冲击后,大量农民会成为城镇流动人员,在岗位竞争中,又会使更多的城里人成为富余人员,失业规模进一步扩大,政府财政需要相应增加这部分失业人员的最低生活保障及再就业费用,以缓解社会矛盾,促进社会稳定,而社会保障基金又因其覆盖面广和政策性强将成为社会公众极为关注的资金。只有社会稳定,政局才能稳定,政治稳定才有经济的稳定发展,入世后,健全和完善社会保障制度,强化社会保障预算、监督社保资金正常运转,是今后一个时期国家政策面临的一项重大任务,政府审计将会在其中扮演重要的角色。

　　因此,政府审计应由重视财务收支等审计为主向社会保障资金审计方面转移的调整,加强对社会保障资金审计,确保社保资金合法、有效使用,促进社会稳定和我国的政治大局的稳定,确保社会资金的安全、完整,促进国家宏观经济政策顺利实施。

　　(五)经济责任审计目标的调整

　　经济责任审计主要是国家审计机关对党政领导所在部门、单位财政收支、财务收支的真实、合法、效益情况审计,分清领导干部本人应当负有的主要责任和直接责任,对企业领导人所在企业资产、负债、损益的真实、合法和效益情况审计,分清企业领导人本人应当负有的主管责任和直接责任,其主要目的是为干部考察任用提供依据,促进干部勤政廉政,从源头上惩治腐败。WTO规则要求政府提高工作效率,而工作效率的提高,很大程度上取决于领导干部的决策能力、工作能力及执法水平。加入WTO后,经济责任审计应由传统的财务收支审计为主向从财务收支审计入手的人格化审计调整,尤其是对企业领导人的经济责任审计。一方面要加大力度对重大违法违纪问题查处促进廉政建设;另一方面,要注重对内部控制制度进行测评,认真总结分析企业内控制度的健全性和有效性,为改进和加强政府对企业的监管提供服务,促使领导干部依法行政,正确决策,提高工作效能和企业经济活动的效益。

　　三、调整的应对措施

　　(一)转变观念、统一思想、实现政府审计的调整

　　1.入世是我们的自主选择。加入WTO后,我国成为世贸组织享受权利与履行义务的承担者和执行者。当前我国各级政府,应按世贸组织的要求,处理我国与世贸组织成员之间的经贸关系,包括服务贸易关系。同时,按世贸规则要求,加速转变各级政府的职能,当然也包括属于政府经济监督职能的政府审计工作。

　　2.入世对我们既是挑战,也是机遇。我国审计发展的历史表明,审计发展过程具有渐进性和曲折性,审计职能的发挥始终受到行政权力的规定和约束,至今仍保留着某些行政与司法监督的痕迹。在计划经济时期,行政力量以充分的政策、资金、财力以及人力等提供了迅速创建政府审计的条件,使政府审计组织网络全面建立。行政力量创建审计使其受政府行政干预,进而影响了审计赖以生存的独立性,削弱了政府审计的作用。入世以后,政府审计受到了市场化改革,政府职能转变,建立现代企业制度以及经济一体化等的多种冲击,虽然面临着严重的挑战,但同时还应辨证地看,也获得了良好的调整机遇。

　　3.政府审计的调整,在我国不仅是必要的,也是可能的。社会经济改革是一个大的系统调整,政府审计是一个人造系统,它是民众意志通过法律形式创造的一个适应性很强的系统,它与外界常常发生联动效应。一方面政府行为方式随着入世而改变,必然要求政府审计发生调整;另一方面市场经济的发展也为政府职能的转变奠定了坚实的基础,使包括审计调整在内的政府职能的转变也是可行的。这也是研究政府审计调整的现实意义之所在。

　　(二)重视调查研究和理论分析

　　调整审计工作进度理论研究对政府审计调整的顺利与否至关重要。政府审计的调整是内、外部因素综合作用的结果,是一项系统工程,需要运用系统论方法从整体、宏观、结构、要素、联系、变化以及功能等方面讨论审计调整问题。1.从整体上讲,政府审计调整是政府行为方式转变的一个具体内容。政府职能的转变导致政府发挥职能的行为方式转变,作为政府监督职能的政府审计也应实现调整和转变。2.从宏观上讲,政府审计调整适应了经济全球化和国家经济利益观念的转变。政府审计不再是一种行政手段,而应根据市场取向,具有独立行政功能特征。3.从结构上讲,政府审计也是主体、对象和手段的统一体,对象的变化必然引起手段的改变,并进而影响到主体的定位问题,政府审计调整从本质上讲是政府定位的一个重要问题之一。4.从要素上讲,政府审计的目标同样也是最重要的审计要素,但它却是动态的、变化的,随着内外部环境的变化而随时进行着调整。政府审计的调整,从具体意义上讲,是审计目标发生变化的结果。5.从联系上讲,政府审计与民间审计、内部审计有着密不可分的关系,随着市场经济利益主体的多元化趋势的进一步加强,随着内部审计职能范围的拓展,各类审计之间的功效互补,既相对独立又密切联系的三元关系结构将更趋于成熟和协调。通过分析,政府审计调整的工作进度应当是先清理,后调整,再健全和发展。即清理与世贸组织不适应的审计法律法规。调整政府审计的范围和重点,健全审计立法和审计制度,发展和强化审计机构和审计人员。

　　(三)认真落实和贯彻政府审计调整的原则

　　1.处理好稳定与创新的关系。我国加入WTO的基本条件是以发展中国家的身份入世,这就是要争取一个调整适应期,以顺利实现平稳地过渡。政府审计的调整也应以稳定为主,避免幅度过大过快,造成不必要的损失。

　　2.处理好中国实际与国际惯例的关系。我们的基本经济制度,法律文化环境等与国际有一定的差距,但经济发展的评价标准是一致的。应当明确经济发展和经济利益的概念,充分尊重国际惯例。但世贸规则并不完全代表所有国家,特别是发展中国家,应积极利用入世带来的机遇,充分表达包括我国在内的广大发展中国家的意愿,政府审计的调整也应当服务于这一目的。3.处理好机构改革与强化审计监督的关系。机构改革的目标是精减机构、分流人员、提高效率。从市场取向看,是为了转变政府职能,解决人浮于事的矛盾。政府职能转变后,直接管理经济的职能将得到削弱,但监督经济的职能会得到加强。因此,审计监督职能应当强化,政府审计机构应得到加强,政府审计人员也应扩大,但要避免借强化之机,造成新的人浮于事的局面。

　　(四)以市场为取向确定政府审计的调整思路

　　1.政府审计应重点监督如何加快国有经济布局的战略性调整。主要应当明确,分解和规范政府作为公共管理者和国有资产所有者两种职能,完善与新体制相适应的国有资产管理体制;监督政府是否基本退出对企业经营活动的直接行政干预。

　　2.政府审计应重点监督政府如何改进宏观经济调控职能。主要包括进一步完善财税、金融、外汇管理体制,主要以经济和法律手段而不是行政干预手段实施宏观调控,制定经济社会发展规划,增强对国际经济环境变化的应对能力,维护国家经济安全。

　　3.政府审计应重点监督政府如何健全市场机制职能。包括以法律制度界定和保护知识产权,保障产品和生产要素的流通,打破地方和部门的行政性垄断或限制,建立和维护统一、开放和竞争的市场秩序,为市场进入者创造有基本信用的、可预期的、公平竞争的秩序。

　　4.政府审计应重点监督政府如何改进收入分配和社会保障职能。包括逐步建立和完善覆盖全社会的高效率的社会保障制度,通过有效的税收和转移支付制度,调节国民收入分配,促进社会公正和谐。

　　5.政府审计应重点监督政府如何加强经济与社会可持续发展的协调职能。包括正确处理人口、资源、环境和经济发展的关系,用经济、行政和法律手段保护和合理开发自然资源,治理环境污染,保持生态平衡,降低经济发展的社会成本。

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