深化农业专项资金审计的几点思考
农业专项资金，包括预算安排的农业专项支出，预算外农业专用资金，政策性农业专项贷款，以及外资运用农业项目的资金。对农业专项资金审计，是指审计机关依法对农业专项资金财政、财务收支的真实、合法和效益进行的审计监督。近年来，随着国家对农业投入的逐年增加，审计部门组织开展了一系列农业专项资金审计和审计调查，均取得了一定成效。随着形势的发展，党和政府以及社会各界对“三农”问题也愈来愈关注，在这种大环境下，如何深化农业专项资金审计，提高计质量水平呢？我们认为应做好以下几方面工作：
一、抓好重点资金、重点单位、重点项目的审计是搞好农业专项资金审计的关键
（一）抓好重点资金的审计。从近几年农业专项资金审计的实践看，抓住重点资金审计，一方面能反映出农业资金管理使用的现状和存在的主要问题，另一方面能引起政府领导和有关部门对“三农”方面存在问题的重视，达到事半功倍的效果。近些年来，市审计局组织开展了对同发展资金、“两化”资金、扶持龙头企业资金、扶贫资金、水利资金、农业专项发展资金、农业综合开发资金等重点资金的审计，不仅揭露查处了专项资金运用方面存在的问题，规范了专项资金的使用，取得了较好的成绩，也引起政府部门对相关问题的重视。如通过我处去年对农业专项资金的审计，不仅使政府有关部门加强了对农业专项资金的使用管理，也促进了政府有关部门重视农业专项资金的规范管理，出台规范性文件，建章立制，完善规章制度，审计建议也得到了有关部门的采纳。
（二）抓住重点单位的审计。农业专项资金分布点多面广，其中财政、农业主管部门不仅拥有农业资金的分配使用权，而且拥有农业资金的监督权。抓住了重点单位审计，就抓住了龙头。如在去年我们重点对某局下属单位的农业专项资金审计中，查出该单位挤占农业专项资金33.38万元，主要用于列支加班和招待费以及另一下属单位虚报专项经费10万元等问题，引起了有关部门的高度重视。
（三）抓好重点项目的审计。重点项目资金投入量大，而且具有代表性，加强重点项目的审计对提高农业专项资金的使用效益，促进解决好农业发展中重大的、宏观性的和政策性的问题是非常必要的。如农村外口公寓、通用厂房，水利工程，道路等，投资额少则几十万元，多则上千万元，工程建设对促进经济发展，增加农民收入起到重要作用。如在对同发展项目的专项资金审计中，我们选定了同发展补助资金100万元以上的9个项目进行审计调查，发现部分建设项目进度缓慢或未按规定实行工程招投标；由于建设项目选址不慎或政府规划调整等原因，导致2个项目无法开工；个别区部分同发展补助资金未能及时拨付到位以及农业专项资金使用单位会计核算不规范等问题，引起了相关部门的重视。
二、行之有效的审计方法是搞好农业专项资金审计的保证
（一）坚持审计和审计调查相结合，发挥各自所长，提高农业审计监督效果。
审计相对审计调查来讲，在审计深度上具有优势，利于进行“解剖麻雀式”的审计监督，容易查深查透和弄清事情的来龙去脉，明确责任归属，处理力度也一般较大，加上被审计单位相对单一，便于敦促整改，见效较快，但具有范围相对狭窄的缺陷，延伸审计相对困难。审计调查具有范围广涉及面宽，而且相对来说，调查的事项限制较少，容易合理展开和延伸调查，能够从相对较大的层面上把握情况，掌握许多带有共性和普遍性的问题，代表性强，利于整体把握事物全貌，但相对来说，深度方面不如审计。正是由于审计和审计调查各有所长，《审计署2003至2007年审计工作发展规划》中明确提出，将来要实现审计和审计调查项目各占一半的比例。
农业审计由于行业的特殊性，许多项目属于资金量小涉及面广的类型，在履行审计监督职责时，必须保证合理的监督面，因此客观上应多开展审计调查，在调查的过程中，若发现确实有必要进行深入解剖的，再转入审计项目，这样将两者结合起来，更有利于提高农业审计的整体效果。
（二）采用分析性复核、现场实地调查、点面结合等多种审计方法，将账面审计与深入乡镇、农户调查结合起来，以核实资金支出的真实性。农业专项资金的财务往往集中在财政或有关的实施主管部门，就帐、表、证进行账面审计，以摸清农业专项资金投入的总体规模，掌握支出的结构是非常必要的；在此基础上必须延着资金流向，深入乡镇、农户及项目实施地进行检查，才能最终核实资金支出的真实性。如我们在某单位农业专项资金审计中，发现有一农场以种植牧草为由，向该单位申请补助经费10万元，通过账面审计与延伸调查相结合，深入农场和基地，发现该农场并未组织牧草种植，而是将75亩土地租给肉牛饲养场经营，至年底该专款仍未使用，虚报经费补助10万元。又如某食品冷冻公司向财政申请建设冷冻库房补助资金30万元，经现场检查，发现该单位并未建设冷库，而是将补助用金用于建设食堂和内部招待所，未经批准擅自改变了项目的建设用途，挤占挪用了项目建设资金。因此运用分析性复核方法，深入现场实地调查了解，才能发现用款单位是否存在虚报项目骗取财政资金或挤占、挪用项目建设资金的问题。
（三）将专项资金审计与基本建设项目审计相结合，以核实项目支出的正确性。农业专项资金多数是以建筑工程、水利工程、道路建设等形式实施的，多数项目都可通过审计工程决算的办法，核实专项资金的使用情况。审计必须牢牢抓住项目和资金、工程决算和财务决运行和资金运用的轨迹来进行监督，全面客观地反映项目的建设情况。审计除了对资金拨付环节进行审计外，还应加强对项目建设情况的审计。一方面审计有关项目建设支出账，检查支出的真实性、合理性、合法性；另一方面深入项目建设现场，对项目质量、项目数量等进行实地核对，对照项目计划书中建设内容审核其完成情况，看其是否符合计划要求，有无旧工程新决算、小工程大决算等套取国家专项资金等违法违规问题。因此将农业专项资金审计与基本建设项目审计结合起来，是深化专项资金审计的需要。
（四）在专项资金分配环节改事后审计为事前审计，即对分配方案进行审计，检查分配方案是否合理、合法，是否有利于农业发展，有无侵害农民利益。现行农业专项资金分配环节的审计均为事后审计，即对分配结果进行审计，而非分配方案进行审计。由于各地在分配农业专项资金时，受自身认识的局限或是从自身利益出发对国家政策掌握不一，导致各地某些专项资金分配的不平衡。
三、提出切实可行的审计建议是提升农业专项资金审计成果的途径
农业专项资金审计的目的是促进提高资金的使用效益，强化资金管理，落实国家的农业政策，切实维护广大农民的切身利益。因此在深入查处问题的基础上提出有针对性的审计建议是达到审计目的的关键，也是提升专项资金审计成果的重要途径。近年来，在统一组织的农业专项资金审计中，均要求各区在全面掌握情况、认真查处问题的基础上，分析问题产生的原因，深入进行研究，提出加强管理、完善政策的意见和建议，亦取得了较好效果。
如何提出切实可行的审计建议，提升农业专项资金审计成果呢？我们认为重点应突出以下两方面：一是突出原因分析。面对审计发展的新阶段，农业专项资金审计必须跳出就事论事，重审计处理处罚，轻揭露宏观管理问题的思维定势。对重大问题要深刻揭露，并在大量占有审计资料中分析存在的问题，并针对这些问题，自下而上综合分析制约和影响农村发展、农民增收方面的政策、制度缺陷，确实把存在问题的原因从宏观、微观方面分析透彻，从加强宏观管理，完善政策、法规，促进改革，提高效率的角度，提出针对性强、切实可行的意见和建议，这样才能引起各级领导重视，进入领导决策，发挥审计监督的建设性作用。二是突出信息挖掘。充分利用好既有的审计资料，对每个分散的专项资金审计项目材料必须进行收集、整理、提炼，从中归纳带有倾向性、普遍性、苗头性的问题，及时上报有一定深度的综合性信息或专报，提出高层次的意见和建议，为政府及有关部门的宏观决策提供服务。
四、开展效益审计是农业专项资金审计的方向
效益审计是现代审计的主流，也是最高的审计目标。国家审计署2003年7月公布的五年规划当中，正式将效益审计作为一个独立的审计类型提出。它的重点在于揭露财政资金使用过程中因管理混乱、决策失误或由于法律法规制度不完善而造成的重大损失浪费。这与国外的绩效审计在实质上是有区别的。它是在财务收支不真实、不规范的现象还存在的基础之上来开展的，因此是以揭露重大的损失问题为主，它不仅包括经济效益，还包括社会效益和环境效益。农业专项资金效益审计，即对农业专项资金投入取得的经济效益、社会效益和环境效益进行审计，简单地说，就是看资金使用是否达到了预期目标，发挥了应有或最大效益。从现行审计情况看，农业专项资金效益审计目前还处在探索和初始阶段，但开展效益审计是农业专项资金审计的方向。一方面，从审计发展趋势看，随着法规、制度逐步完善，在财务收支方面违规违纪问题已不是重点、突出问题的情况下，专项资金审计必将从偏重查错纠弊向效益审计过渡；另一方面，近几年来，我国农业专项资金的投入虽然逐年有所增加，但资金供需矛盾仍然很突出，所以亟待提高资金的使用效益。
如何开展农业专项资金效益审计？我们认为应从以下两方面入手：一是科学地确定项目效益评价指标体系；二是科学地界定项目效益的高低。从目前现状看，由于审计人员自身知识结构还不能达到效益审计的要求，有时仅靠审计人员自身的知识水平无法确定某些项目效益评价指标，也无法评价某个项目效益的高低。在这种情况下，除了加强审计人员的业务培训，提高自身素质外，也可聘请有关专业人员加入，对某些项目做出评估，这样可以从多种角度对项目实施及运行情况做出实事求是、客观公正的结论，使专项资金效益审计达到预期的目标。
（作者单位：厦门市审计局）
