财政国库集中支付与教育系统内部审计
当前，继部门预算和政府采购制度实行之后，国库集中支付制度亦将推行。由此国家对教育投入的财政性资金拨付方式开始发生根本性变革，也引发了教育系统财务管理的重大变化。
温家宝总理在2005年2月16日国务院召开的第三次廉政会议上特别强调：要全面推行国库集中收付制度。中央部门要全面纳入国库集中收付改革范围，地方要全面推行国库集中收付制度改革。面对新的形势和环境，教育系统内部审计如何适应、向何处发展，这是每一名教育审计工作者必须思考和回答的问题。对此，笔者提出如下一些粗浅认识。
一、实行国库集中支付制度的意义
实行国库集中支付制度，就是以国库单一账户体系为基础，以健全的财政支付信息系统和银行间实时清算系统为依托，在预算单位动用财政性资金购买商品、劳务和支付款项时，由其提出申请，经国库集中支付机构审核后，将资金通过国库单一账户体系支付给收款人（即商品、劳务供应者和用款单位，下同）。
目前，国库集中支付制度还在不断完善之中，纳入国库集中支付的资金也仅仅是财政拨款部分；同时，在运行过程中，也还存在一些困难和问题。但是，必须看到实行国库集中支付制度，是我国财政管理制度的又一项重大改革，有着十分重要的意义。原有财政性资金支付方式存在着固有的弊端，如：财政性资金层层划拨、在预算单位滞留时间长，降低了使用效率并难以有效集中财力；财政信息反馈迟缓，难以为预算编制、执行分析和宏观经济调控提供及时准确的依据；财政性资金使用缺乏事前和事中监督，截留、挤占、挪用等违纪违规情况时有发生，甚至出现腐败现象。实行国库集中支付制度后，按照规范的程序在国库单一账户体系内运作，从而在体制和机制上保证了财政性资金在支付过程中不再有中间停滞状态，直接从国库支付到收款人。这样有利于消除上述弊端，规范财政支付行为，加强财政支出管理与监督，提高财政性资金的使用效率，从制度上防止腐败。因此，尽管目前国库集中支付制度在教育系统尚未全面实施，但全面推行此项制度已成不可逆转之势。
二、国库集中支付对教育系统财务管理的影响
实行财政国库集中支付后，教育系统内部财务管理将随之发生变化。
（一）日常财务支付方式的改变
过去教育系统在使用财政性资金时，都是由财政部门或上级主管部门将财政性资金先拨入各预算单位银行存款账户，然后在支出发生时通过银行转账或支付现金的方式将款项支付给收款人。实行国库集中支付后，各预算单位主要是通过“国库集中支付系统”和“银行间的实时清算系统”，办理财政性资金支付。平时财政性资金存放在国库单一账户和预算外资金财政账户之中，预算单位零余额账户存放的只是用款额度而不是资金存款。只有当预算单位实际支出发生时，才通过国库单一账户体系将资金支付给收款人，而无需经过预算单位。
可见，实行国库集中支付前教育系统各预算单位办理支付时是实实在在的资金划转，而实行国库集中支付后，除少量的现金支出外，各单位办理支付不再是真正意义上的货币资金支出，而是经过“国库集中支付系统”和“银行间的实时清算系统”，采取“财政直接支付”或“财政授权支付”的方式，减少用款计划和用款额度，由国库将财政性资金直接支付给收款人。因此，它从根本上改变了教育系统各预算单位原有的财务支付方式。
（二）财务管理重心的转移
实行国库集中支付前，只有银行账户有足够的资金存款，才能保证教育系统各项财务支付和工作计划的顺利实现。各预算单位不论是主管财务的领导，还是财务部门、内部用款单位负责人，都要投入相当的精力和时间，到财政部门和主管部门“跑资金、争拨款”，千方百计地争取可能多的资金拨款；而教育主管部门却是年初忙于分配资金，年中忙于调拨资金（拨款），年末忙于结算资金，许多工作都是围绕资金管理来展开。这个时期教育系统的财务管理重心是保障经费资金的供给。实行国库集中支付后，主管部门已不再负责财政性资金的拨付，日常财务管理已基本不再涉及资金管理；而预算单位的财务支出实现与否，也不再取决单位银行账户有无资金存款，而取决于年度预算和用款计划。只有符合年度预算的用款计划，财政部门才能审批；只有在用款计划的范围内，才能办理财政直接支付和财政授权支付。这就从管理机制上强化了部门预算的约束力。主管部门和基层单位都必须把财务管理重心由重视资金管理转向重视预算管理，这将是教育系统实行国库集中支付制度后财务管理的显著特点。
（三）财务管理目标的调整
实行国库集中支付前，作为教育经费主要来源的财政性资金分散在教育系统各个部门和单位，财政部门对这些资金使用缺乏事前和事中监管，加之市场经济的负面影响和单位相对利益的驱动，挪用甚至贪污教育资金的问题时有发生。因此，无论是教育主管部门还是基层预算单位，财务管理的主要目标之一，就是在市场经济条件下，加强对经费使用合法性监督，防止各种贪污挪用等经济违法违纪行为的发生，确保教育资金的安全和合法使用。实行国库集中支付后，国家投入教育的财政性资金在未发生实际支付前，都存放在国库单一账户体系中；在实际发生支出时，财政部门对每项资金支出都实施全过程实时监控，财政监管 “关口”前移。这就从制度和机制上有效地防范各种违法违规问题，保证了教育系统财政性资金的安全和支出的合法性。
实行国库集中支付制度后，教育系统内部财务管理从偏重于经费使用的合法性转向经费使用的效益性。提高包括财政性资金在内的教育经费使用效益，将成为今后教育系统内部财务管理的主要目标。
三、教育系统内部审计的发展趋势
实行国库集中支付制度后，对规范教育系统财务管理形成了较为有力的外部制约机制，同时也改变了教育系统的内部财务管理方式、内容和目标，从而使整个教育系统内部审计的环境发生了深刻的变化，为教育系统内部审计加快走向现代内部审计，带来了新的机遇和条件。展望未来，可以从以下几个方面认识和把握教育系统内部审计的发展趋势：
（一）审计工作将呈现出新特点
随着国库集中支付制度在教育系统的全面推行，适应教育系统内部财务管理新的要求，教育系统内部审计将呈现新的特点：
一是事前、事中和事后审计并重。实行国库集中支付制度，必然要求加强预算管理，而加强预算管理就必然是一个从编制、执行到结果全过程的监督和评价。这就要求教育系统内部审计既不能只重视事前和事中审计监督、忽视事后审计评价，也不能只重视事后审计评价而忽视事前和事中审计监督。要促进和改善预算管理，教育系统内部审计就要坚持事前、事中和事后审计并重，对预算管理实行全过程的审计监督与评价。
二是审计评价将呈上升趋势，审计监督将更加突出重点。实行国库集中支付，从外部加大了对教育系统内部财务行为的监督力度，相对减轻了内部审计监督的工作压力，而对促进提高经费使用效益的内部管理要求显得更为迫切。在此条件下，教育系统内部审计的职能并不仅仅表现在审计监督上，而更多的是要加强审计评价。因此，在实行国库集中支付制度的背景下，教育系统内部审计的一个重要特点将是不断增强评价职能，审计评价工作量将随之不断加大；审计监督工作面会相对缩小，但更加突出重点、注重实效。
三是非传统财务领域的审计活动将逐步增加。实行国库集中支付后，由于规范教育系统内部财务管理外部制约机制的形成与完善，而内部审计在传统财务领域的工作将相对减少，由此能腾出相当一部分审计资源用于非财务领域，使非财务领域的审计活动日益增加，这也是现代内部审计发展的内在要求。
四是对审计人员的素质要求将越来越高。在实行国库集中支付制度的条件下，教育系统内部审计要全面履行监督与评价职能，必然要求审计人员要有较高的政治素质、业务技能和良好的人际关系协调能力，否则将难以胜任。
（二）审计内容将不断接近现代内部审计的要求
随着国库集中支付制度的全面实施，教育系统内部审计将日渐显现它“促进管理、提高效益”的本质特征，审计的内容将越来越接近现代内部审计的要求：
首先，要加强内部控制审计，积极探索管理审计。健全有效的内部控制和规范有序的内部管理是实行国库集中支付制度的基本前提。因此，要通过对单位内部为保护资产完整、保证遵循国家法律法规、提高内部运行和办学效率与效果而建立的各种政策和程序进行检查，并且不仅仅局限于对有关财务信息的控制措施的检查，而是对涉及单位活动的各个方面的内部管理制度和运行程序实施审计，及时地提出改进内部控制、促进内部管理的建设性意见和建议，以保障国库集中支付制度的严格执行，同时促进内部整体管理水平的提高。
第二，要更加重视预算执行与经费使用的效益审计。过去在以资金使用合法性为财务管理目标的环境中，内部审计相应地是以合规、合法性检查为重点。在实行国库集中支付的条件下，财政监督力度大大增强，教育系统内部财务管理中的违规违法问题将得到有效遏制，财务管理的目标将是如何提高预算编制质量、保证预算的有效执行，使有限的经费发挥更好的效益。因此，内部审计的重点和主要内容之一就是要加强对单位内部预算编制和执行过程进行监督，对经费的使用效益进行评价。
第三，要积极探索经营管理风险审计。在市场经济条件下，教育系统内部的经营管理难度增加，各种经营风险加大。如：一些高校在办学规模扩大、硬件设施不配套的情况下，通过银行贷款筹措资金，进行基本建设；有的学校把暂时沉积的资金，用于资本市场运作，进行投资活动；还有的学校为了多筹措经费，甚至不顾国家收费政策的规定，超标准超范围或自立项目乱收费。在这些经营活动中，都包含着给学校造成经济损失或影响办学正常运行的风险因素。教育系统内部审计应当更多地关注这些领域，积极探索经营管理风险审计的有效途径和方式，努力为防范教育系统的经济风险服务。
第四，要加强和完善领导干部任期经济责任审计。实行国库集中支付制度的实质就是要保证国家预算在基层严格地得到执行，并取得良好的效益或效果。身处教育系统内部管理第一线的领导干部，其经济责任履行的情况决定着国库集中支付制度的效果。因此，实行国库集中支付制度后，虽然强化了教育系统外部的财政监督，但外部监督替代不了内部管理，这并不能减轻教育系统各级领导干部的经济责任。要保障国库集中支付制度取得预期的效果，还需要不断加强和完善领导干部任期经济责任审计，以促进教育系统各级领导干部增强经济责任意识，遵纪守法、廉洁自律，自觉履行任期经济责任，使有限的教育资金取得更大办学效益和效果。
（三）审计方式将不断创新和变化
实行财政国库集中支付制度后，随着审计环境的变化，教育系统内部审计呈现新的特点：
1、广泛应用电子信息技术，将是教育系统内部审计的主要手段。实行国库集中支付制度后，教育系统的预算管理已应用远程网络技术，进入“国库集中支付系统”平台，在财政部门、主管部门和预算单位之间实现实时控制与信息沟通；同时也推动了预算单位财务会计电算化在原有的基础上进一步规范，校园网在内部管理中的应用日益增强、覆盖面不断扩大。这就要求教育系统内部审计也必然要应用计算机技术，进而依托网络信息系统实施审计。因此，广泛应用电子信息技术，将是教育系统内部审计的主要手段。
2、查账与非查账方式相结合，将是教育系统内部审计的基本模式。一方面实行国库集中支付后，财务管理变化很大，但会计核算基本没变，实施预算执行情况和经费使用效益审计时，还必须在查账的基础上，对有关事项进行实地调查和跟踪检查。另一方面，由于内部审计领域不断拓宽，除了开展预算执行审计及其他财务审计仍然需要查账外，许多非财务领域的审计，需要大量地应用非查账方式获取有关信息和审计证据。
3、形式灵活多样、程序更加规范，将是教育系统内部审计的必然趋势。实行国库集中支付制度后，随着审计领域的不断拓宽，内部审计的实施形式将更具灵活性和多样性，审计程序要更加规范。如：近年开展基建项目跟踪审计、物资采购审计、收费专项审计等实施的形式各不相同，但同时要求必须有相应的规范程序，以保证审计质量，实现审计目标。今后要大力开展的内部控制审计、效益审计、管理风险审计等，都应选择合适的审计方式，建立规范的审计程序。
