管理理论与美国的财政预算管理
来源： 赵福昌
2003-03-26
普通
管理理论演进在财政管理实践中打下了深深的烙印。这一点在20世纪的美国表现得更为突出。这是由于，一方面美国的财政管理活动规模大、范围广、历史长、经验丰富；另一方面，美国是“科学管理理论”等一系列现代管理理论的发源地，管理理论发展得最成熟。这里简单介绍一下20世纪初以来管理理论发展对美国财政管理产生的影响。
（1）本世纪初的情况
19世纪末，美国国会对财政收入的控制能力很强，但这时期的政府存在责任分散、缺乏统一领导、政治上腐败混乱等问题。这导致了以加强管理为主要特征的改革运动的兴起。在这一时期人们对预算的职业化、开支的控制、科学方法的运用和科学管理等问题越来越感兴趣。20世纪初，美国的泰罗和同时代的其他人一起创立了“科学管理”理论，其主要内容包括：
①科学管理的核心问题是提高效率；
②为了提高劳动生产率，必须为工作挑选“第的工人”；
③要使工人掌握标准化的操作方法，使用标准的工具、机器和材料，并使作业环境标准化；
④实行刺激性的计划工资报酬制度；
⑤把计划职能同执行执能分开，变原来的经验工作法为科学工作法，等等。
泰罗理论的实质是动机理论，将这一理论和行政管理结合起来，便得出了集中预算制度的思路。同时，依据理论研究的成果以及对组织结构变化的了解，可以保证预算管理取得更高的效率和更好的效果。
20年代后期，人力资源学派提出了行政管理的另一种方法，也对实际工作中的管理者有帮助。该学派使用的概念不仅同行政管理、也同预算理论与实践有着密切的联系。对预算理论与实践来说，人力资源理论对分析财政管理人员的管理效率、并研究怎样提高其工作效率，有着直接的指导意义。人力资源学派提出：
①不仅应该从经济技术角度，也必须从社会角度去考察组织性质；
②人们的心理需要也必须加以考虑，因为每个工作者不仅仅受经济利益的刺激；
③在组织理论中必须考虑非正式的工作小组，因为它也是一种很重要的组织形式；
④领导方式应该有民主色彩，以便实现有效的组织交流；
⑤工作人员的满足感与劳动生产率的提高有密切联系。
人力资源理论强调可行性，但对预算管理理论与实践来说，人力资源理论的重要性要小于“科学管理理论”。
总之，这一时期，管理理论对美国财政管理产生了相当的影响，这种影响集中体现在：1921年通过了《预算和会计法》；设立了预算局并在组织上隶属于财政部；设立了负责，总会计局事务的审计长。这使财政管理机制发生了前所未有的转变：在审计长的监督下（审计长服务于国会），行政部门拥有了更大预算管理权（过去国会的权力更大一些）。借助这种机制，从1921年到30年代中期，财政支出得以集中控制，滥用行政管理权的现象大为减少，并且还建立了更为健全的会计制度。
（2）大萧条至第二次世界大战时期
这一时期产生了组织理论，对财政管理产生了相当大的影响。组织理论的经典模式不仅包括“科学管理理论”的动机模型，而且还包括30年代提出的组织理论。组织理论强调劳动分工和专业化，认为劳动任务必须由中央权力机关依据行动计划分成若干个组成部分，对每个单位的活动应加以监督，与最终产品生产相关的各项活动要相互协调。组织理论还认为，一个组织内部的工作要根据以下内容实行专业化：
①组织活动的目的；
②将某个具体过程中的工作放在一起；
③按照服务对象进行专业分工；
④相同地点完成的工作要放在一起。
组织理论对财政管理理论的影响之所以十分重要，不仅是因为其理论为决策者进行组织调整提供了切实可行的途径，而且是由于当时的美国政府组织结构正处于急剧变革之中。1939年通过的《重组法》将预算局从财政部转移到总统办公厅，并且重新明确了预算局的职责：
①协助总统编制预算；
②对预算管理进行监督和控制；
③进行行政管理和计划改进方面的研究；
④协助总统寻求提高政府工作效率的方法；
⑤协助总统清理和协调各部门制定法规的建议；
⑥协助处理有关行政命令的建议；
⑦协助开展统计服务；
⑧协助总统随时了解政府各部门各项活动的进展情况。
这项法案使得联邦政府的行政控制日益加强，并且一直延续到第二次世界大战。还应该指出，这项制度在很大程度上是根据组织理论建立的。事实上，建议通过《重组法》的布朗委员会成员中有数位组织理论的坚持者。
1938年，切斯特。巴纳德综合了科学管理理论、管理原则理论和人力资源理论，重新分析了官僚制度：官僚制度通常要求协调合作，在正式的组织中，合作的形式必须是有意识的和有目的的。
从对预算实践的贡献看，巴纳德十分重视对“经济激励”的研究，认为不仅存在“客观刺激”（如物质和金钱）；而且存在主观刺激（如劝说和思想工作）。因而，预算可以看成是为了完成组织目标而设计的客观刺激方式之一。同时，他还认为，这种控制手段必须与其他管理措施相配套。
巴纳德的理论在许多方面给人以启迪，在他之后，出现了一批重视雇员感情研究、重视决策的社会性以及一些在“系统模型”中考察政府行为的学者。
（3）第二次世界大战以后的时期
第二次世界大战对管理理论的发展产生了巨大的影响。战后，许多理论家成为实际的管理者，他们发现一些传统理论在政府的管理中不那么有用，而一些新出现的定量技术在战争环境里经受了考验，有些方法对政府管理非常有价值。这时，组织理论和“科学管理理论”受到抨击：这些理论的原则是规范性的而不是实证性的，它们只说明应该如何分工而不是说明实际上怎样分工。对传统理论的摒弃，导致公共管理领域中出现令人欢欣鼓舞的新局面。管理学家赫伯特。西蒙为财政管理理论和实践提供了一些有价值的思想。他提出，组织是“交流”和“协调”的综合体，管理者的职责是：
①就组织结构作出决策；
②就组织内部的工作内容作出更广泛的决策。
他还指出，“管理”是要求他人完成某项工作的过程，但这一过程受“有限合理性”的制约。这意味着，象其他政府管理活动一样。管理者在预算活动中一般不可能获得全部信息，做出完美、精确的决策，而只能在不完全信息下进行工作。当然这并不意味着不要为获得更完整、更高质量的预算资料而努力。西蒙十分重视长期预算工作，长期预算包括预测职能范围的变化趋势和服务需要量、进行工作规划等。
西蒙的理论从许多方面对预算理论与实践产生了影响，包括：
①数量方法的运用；
②重视使用计算机；
③在决策中采用决策树分析方法；
④考虑长期预算。
第二次世界大战后，公共管理理论、经济理论和政治理论蓬勃发展，它们对政府活动包括财政管理发挥了重要影响。这时，组织理论仍然有相当影响力。1949年，第一届胡佛委员会的报告将重点放在使政府结构合理化方面。报告建议消除机构臃肿的现象；提出政府办公用品的供给必须依据商业原则；并要求在基本目标和工作实绩的基础上对政府进行考核，重点是寻求衡量手段，以确定政府事实上是否按照事先预定的标准开展工作。这一报告的许多内容后来被纳入《1950年预算和会计程序法》中，该法吸收了绩效预算（又称为“功能预算”、“活动预算”、“项目预算”等）的一些要素，吸收了能使会计和采购活动更加商业化的一些原则要求。
绩效预算着重强调政府干什么而不是买什么。绩效预算的支出内容与其所服务的规划紧密相关，其优点是便于政府集中注意力组织有关机构制定规划和开展工作。制定规划重点时绩效预算不要求考虑社会问题的影响，进行考评时也不必向最高决策者汇报行政机构完成社会目标的效果情况。
（4）设计计划（规划）预算时期
设计计划预算制度是60年代发展起来的主要预算方法。产生这一制度的理论渊源是多方面的，这包括：系统理论、经济理论、计划理论和信息（决策）理论。应该指出，这时的管理理论吸收了系统理论、计划理论、信息理论的大部分成果，因而，可以认为，它们共同构成了广义的管理理论。系统理论是在公共管理领域里较有影响的理论模型，它包括如下重要内容：
①组织是一个由相互独立部分组成，具有选择、生存和维持自身不变基本需要能力并且可以作出反应的系统；
②信息交换、反馈和控制等控制论原理是系统论的基本内容；
③系统方法体现整体观念，分析的出发点是整个系统，而不是它的各个组成部分。
设计计划预算的内容包括：
①设计。设计既有短期，又有长期。
②计划。每一计划都要针对特定的责任划分范围，都需要对其效用进行成本—效益分析，进行对比评价。
③预算。预算方案与设计及计划紧密联系在一起。
④系统。预算的全部方法开始被视为一个“系统”。
设计规划预算方法刚开始只在美国国防部应用，并取得了很好的效果。1965年美国总统林登。约翰逊决定将设计计划预算方法推广应用于整个行政部门。他提出这一方法的要点是：
①准确确认国家的目标并使之建立在持续的基础上；
②从众多目标中选择最紧迫的目标；
③研究设计既能实现上述目标，又能使成本最低而效益最大的各种备选方案；
④不仅要说明实施计划的下一年的成本，而且还要说明第二年、第三年及以后各年的成本；
⑤考核实施效果，以确保实现效益最大化。
（5）目标管理时期
尼克松政府在1971年决定放弃设计计划预算方法，强制采用目标管理模式，要求管理者和被管理者进行多轮谈判，然后确定目标。正如前面提到的那样，目标管理是一种典型的具体管理方法。
美国财政的目标理论模型包括以下内容：
①说明单位的基本任务；
②对超越基本任务而进入管理范围的次要目标进行认定；
③设计考核的指标；
④运用计划评审技术或关键路线法、甘特图法，画出进度表，体现出完成任务的具体进度。
目标管理的着眼点在于实现具有独立性质的特定目标。虽然这一特定目标是独立于预算而存在的，但用精心设计的目标管理系统能够很好地实现它。
象设计计划预算一样，目标管理方法被美国联邦政府使用几年后，终于被搁置一边。
（6）零基预算时期
1977年，吉米。卡特入主白宫。他在任期间，零基预算风靡一时。零基预算是作为预算和计划系统设计出来的。因而在许多方法上与设计计划制度和目标管理模式相似。但是，零基预算并非设计计划预算制度的继续，因为它不强调结果。零基预算也不象绩效预算那样重视工作量的测定。
零基预算要求划分和评估成本以及保证所有机构中的优先目标。实行零基预算，要先由部门高层管理提出基本目标和总原则，然后将一系列决策责任下放给中层管理部门，由它们负责具体说明为完成赋予它们的目标，项目规划的哪些部分可以保留，哪些部分则不太重要。排列的顺序是：终止、最低限度、缩减、持续、扩充。下一步就是考察中层提出的一系列项目，并且同样进行排序。
（1）本世纪初的情况
19世纪末，美国国会对财政收入的控制能力很强，但这时期的政府存在责任分散、缺乏统一领导、政治上腐败混乱等问题。这导致了以加强管理为主要特征的改革运动的兴起。在这一时期人们对预算的职业化、开支的控制、科学方法的运用和科学管理等问题越来越感兴趣。20世纪初，美国的泰罗和同时代的其他人一起创立了“科学管理”理论，其主要内容包括：
①科学管理的核心问题是提高效率；
②为了提高劳动生产率，必须为工作挑选“第的工人”；
③要使工人掌握标准化的操作方法，使用标准的工具、机器和材料，并使作业环境标准化；
④实行刺激性的计划工资报酬制度；
⑤把计划职能同执行执能分开，变原来的经验工作法为科学工作法，等等。
泰罗理论的实质是动机理论，将这一理论和行政管理结合起来，便得出了集中预算制度的思路。同时，依据理论研究的成果以及对组织结构变化的了解，可以保证预算管理取得更高的效率和更好的效果。
20年代后期，人力资源学派提出了行政管理的另一种方法，也对实际工作中的管理者有帮助。该学派使用的概念不仅同行政管理、也同预算理论与实践有着密切的联系。对预算理论与实践来说，人力资源理论对分析财政管理人员的管理效率、并研究怎样提高其工作效率，有着直接的指导意义。人力资源学派提出：
①不仅应该从经济技术角度，也必须从社会角度去考察组织性质；
②人们的心理需要也必须加以考虑，因为每个工作者不仅仅受经济利益的刺激；
③在组织理论中必须考虑非正式的工作小组，因为它也是一种很重要的组织形式；
④领导方式应该有民主色彩，以便实现有效的组织交流；
⑤工作人员的满足感与劳动生产率的提高有密切联系。
人力资源理论强调可行性，但对预算管理理论与实践来说，人力资源理论的重要性要小于“科学管理理论”。
总之，这一时期，管理理论对美国财政管理产生了相当的影响，这种影响集中体现在：1921年通过了《预算和会计法》；设立了预算局并在组织上隶属于财政部；设立了负责，总会计局事务的审计长。这使财政管理机制发生了前所未有的转变：在审计长的监督下（审计长服务于国会），行政部门拥有了更大预算管理权（过去国会的权力更大一些）。借助这种机制，从1921年到30年代中期，财政支出得以集中控制，滥用行政管理权的现象大为减少，并且还建立了更为健全的会计制度。
（2）大萧条至第二次世界大战时期
这一时期产生了组织理论，对财政管理产生了相当大的影响。组织理论的经典模式不仅包括“科学管理理论”的动机模型，而且还包括30年代提出的组织理论。组织理论强调劳动分工和专业化，认为劳动任务必须由中央权力机关依据行动计划分成若干个组成部分，对每个单位的活动应加以监督，与最终产品生产相关的各项活动要相互协调。组织理论还认为，一个组织内部的工作要根据以下内容实行专业化：
①组织活动的目的；
②将某个具体过程中的工作放在一起；
③按照服务对象进行专业分工；
④相同地点完成的工作要放在一起。
组织理论对财政管理理论的影响之所以十分重要，不仅是因为其理论为决策者进行组织调整提供了切实可行的途径，而且是由于当时的美国政府组织结构正处于急剧变革之中。1939年通过的《重组法》将预算局从财政部转移到总统办公厅，并且重新明确了预算局的职责：
①协助总统编制预算；
②对预算管理进行监督和控制；
③进行行政管理和计划改进方面的研究；
④协助总统寻求提高政府工作效率的方法；
⑤协助总统清理和协调各部门制定法规的建议；
⑥协助处理有关行政命令的建议；
⑦协助开展统计服务；
⑧协助总统随时了解政府各部门各项活动的进展情况。
这项法案使得联邦政府的行政控制日益加强，并且一直延续到第二次世界大战。还应该指出，这项制度在很大程度上是根据组织理论建立的。事实上，建议通过《重组法》的布朗委员会成员中有数位组织理论的坚持者。
1938年，切斯特。巴纳德综合了科学管理理论、管理原则理论和人力资源理论，重新分析了官僚制度：官僚制度通常要求协调合作，在正式的组织中，合作的形式必须是有意识的和有目的的。
从对预算实践的贡献看，巴纳德十分重视对“经济激励”的研究，认为不仅存在“客观刺激”（如物质和金钱）；而且存在主观刺激（如劝说和思想工作）。因而，预算可以看成是为了完成组织目标而设计的客观刺激方式之一。同时，他还认为，这种控制手段必须与其他管理措施相配套。
巴纳德的理论在许多方面给人以启迪，在他之后，出现了一批重视雇员感情研究、重视决策的社会性以及一些在“系统模型”中考察政府行为的学者。
（3）第二次世界大战以后的时期
第二次世界大战对管理理论的发展产生了巨大的影响。战后，许多理论家成为实际的管理者，他们发现一些传统理论在政府的管理中不那么有用，而一些新出现的定量技术在战争环境里经受了考验，有些方法对政府管理非常有价值。这时，组织理论和“科学管理理论”受到抨击：这些理论的原则是规范性的而不是实证性的，它们只说明应该如何分工而不是说明实际上怎样分工。对传统理论的摒弃，导致公共管理领域中出现令人欢欣鼓舞的新局面。管理学家赫伯特。西蒙为财政管理理论和实践提供了一些有价值的思想。他提出，组织是“交流”和“协调”的综合体，管理者的职责是：
①就组织结构作出决策；
②就组织内部的工作内容作出更广泛的决策。
他还指出，“管理”是要求他人完成某项工作的过程，但这一过程受“有限合理性”的制约。这意味着，象其他政府管理活动一样。管理者在预算活动中一般不可能获得全部信息，做出完美、精确的决策，而只能在不完全信息下进行工作。当然这并不意味着不要为获得更完整、更高质量的预算资料而努力。西蒙十分重视长期预算工作，长期预算包括预测职能范围的变化趋势和服务需要量、进行工作规划等。
西蒙的理论从许多方面对预算理论与实践产生了影响，包括：
①数量方法的运用；
②重视使用计算机；
③在决策中采用决策树分析方法；
④考虑长期预算。
第二次世界大战后，公共管理理论、经济理论和政治理论蓬勃发展，它们对政府活动包括财政管理发挥了重要影响。这时，组织理论仍然有相当影响力。1949年，第一届胡佛委员会的报告将重点放在使政府结构合理化方面。报告建议消除机构臃肿的现象；提出政府办公用品的供给必须依据商业原则；并要求在基本目标和工作实绩的基础上对政府进行考核，重点是寻求衡量手段，以确定政府事实上是否按照事先预定的标准开展工作。这一报告的许多内容后来被纳入《1950年预算和会计程序法》中，该法吸收了绩效预算（又称为“功能预算”、“活动预算”、“项目预算”等）的一些要素，吸收了能使会计和采购活动更加商业化的一些原则要求。
绩效预算着重强调政府干什么而不是买什么。绩效预算的支出内容与其所服务的规划紧密相关，其优点是便于政府集中注意力组织有关机构制定规划和开展工作。制定规划重点时绩效预算不要求考虑社会问题的影响，进行考评时也不必向最高决策者汇报行政机构完成社会目标的效果情况。
（4）设计计划（规划）预算时期
设计计划预算制度是60年代发展起来的主要预算方法。产生这一制度的理论渊源是多方面的，这包括：系统理论、经济理论、计划理论和信息（决策）理论。应该指出，这时的管理理论吸收了系统理论、计划理论、信息理论的大部分成果，因而，可以认为，它们共同构成了广义的管理理论。系统理论是在公共管理领域里较有影响的理论模型，它包括如下重要内容：
①组织是一个由相互独立部分组成，具有选择、生存和维持自身不变基本需要能力并且可以作出反应的系统；
②信息交换、反馈和控制等控制论原理是系统论的基本内容；
③系统方法体现整体观念，分析的出发点是整个系统，而不是它的各个组成部分。
设计计划预算的内容包括：
①设计。设计既有短期，又有长期。
②计划。每一计划都要针对特定的责任划分范围，都需要对其效用进行成本—效益分析，进行对比评价。
③预算。预算方案与设计及计划紧密联系在一起。
④系统。预算的全部方法开始被视为一个“系统”。
设计规划预算方法刚开始只在美国国防部应用，并取得了很好的效果。1965年美国总统林登。约翰逊决定将设计计划预算方法推广应用于整个行政部门。他提出这一方法的要点是：
①准确确认国家的目标并使之建立在持续的基础上；
②从众多目标中选择最紧迫的目标；
③研究设计既能实现上述目标，又能使成本最低而效益最大的各种备选方案；
④不仅要说明实施计划的下一年的成本，而且还要说明第二年、第三年及以后各年的成本；
⑤考核实施效果，以确保实现效益最大化。
（5）目标管理时期
尼克松政府在1971年决定放弃设计计划预算方法，强制采用目标管理模式，要求管理者和被管理者进行多轮谈判，然后确定目标。正如前面提到的那样，目标管理是一种典型的具体管理方法。
美国财政的目标理论模型包括以下内容：
①说明单位的基本任务；
②对超越基本任务而进入管理范围的次要目标进行认定；
③设计考核的指标；
④运用计划评审技术或关键路线法、甘特图法，画出进度表，体现出完成任务的具体进度。
目标管理的着眼点在于实现具有独立性质的特定目标。虽然这一特定目标是独立于预算而存在的，但用精心设计的目标管理系统能够很好地实现它。
象设计计划预算一样，目标管理方法被美国联邦政府使用几年后，终于被搁置一边。
（6）零基预算时期
1977年，吉米。卡特入主白宫。他在任期间，零基预算风靡一时。零基预算是作为预算和计划系统设计出来的。因而在许多方法上与设计计划制度和目标管理模式相似。但是，零基预算并非设计计划预算制度的继续，因为它不强调结果。零基预算也不象绩效预算那样重视工作量的测定。
零基预算要求划分和评估成本以及保证所有机构中的优先目标。实行零基预算，要先由部门高层管理提出基本目标和总原则，然后将一系列决策责任下放给中层管理部门，由它们负责具体说明为完成赋予它们的目标，项目规划的哪些部分可以保留，哪些部分则不太重要。排列的顺序是：终止、最低限度、缩减、持续、扩充。下一步就是考察中层提出的一系列项目，并且同样进行排序。
