浅谈建立适应民族地区实际的财政预算管理体制
来源： 陆赵李
2004-01-19
普通
南省楚雄州是典型的农业州，少数民族人口比重大，有居住的自然条件极差，工业经济欠发达，经济发展水平低，经济结构和财源结构单一，财政收入抵御风险的能力弱。全州九县一市的财政收入主要来自农业和烤烟，州级财政收入主要来源是卷烟。由于国家对“两烟”生产宏观调控的加强和市场的变化，全州财政收入已由分税制初的高速增长变为负增长，可用财力逐年下降，财政收支矛盾进一步加剧。而能形成相当收入规模的其他产业培育还有一过程。另一方面刚性支出增长较大，可用财力的增量部分远远不能弥补政策性增支的缺口，财政负担沉重。大量的正常支出来源和资金要靠上级补助。
1999年州本级开始试行编制“零基预算”，在支出的管理方面进行了一系列的改革，正常支出采用“划分档次，确定定额，不作基数，逐年审核”；实施预算外资金统筹管理，集中适当资金来平衡预算；实施了政府采购；乡镇财政实行“零户统管”试点工作；在永仁县进行县级“国库统一支付”制度试点，多种改革试点工作齐头并进。
目前楚雄州财政预算管理方面存在的问题：
1.预算编制和执行方面。一是资金分配交叉分散。目前全州各级财政实行的是按部门、单位和按经费性质交叉并行的分配方法。各部门各单位所需的不同性质的经费，由财政部门内部不同的职能部门负责分配和管理。而财政内部的职能分工，既有按经费性质又有按部门分工设立的，从而在财政内部又存在同一性质或同部门经费由不同部门分配管理的现象。这种分配和管理方式弱化了财政的分配职能，难以有效地优化财力资源配置，同时削弱了财政对预算单位的经费整体使用情况的监督和控制，也造成财政内部各业务科室在编制预算时只强调本口工作的重要，增加了统一平衡和协调的难度。二是预算内外资金不统一，政府预算内容不完整。在近几年的实际操作中，虽然已对部分预算外资金实行一定比例的统筹纳入平衡预算，但预算内和预算外收支计划有机结合不够，预算内外资金统筹安排使用的程度不尽合理。各单位、部门间因预算外收入能力的不同，形成经费水平苦乐不均的状况。三是财政内部预算编制、执行、监督不分，导致财政监督职能弱化。财政内部各业务科室既负责编制预算，又负责预算执行中监督，预算部门名为预算编制总单位，但事实上只是对业务主管部门提供的部门预算进行简单汇总，根据财力情况再做一定的平衡调整。结果，形成预算管理工作中的重编制、执行，轻监督管理。
2.税收征管协调工作。一是税收任务下达和协调方面。在征管工作中无论是国税还是地税部门对收入任务的完成和超收，都与地方财政的支出能力息息相关。但因国税隶属于中央，地税由省级直管，税务部门的收入任务都以上级下达考核为准，而国、地税在向上级报计划时考虑到本部门对任务完成以及超收后的奖励等因素，收入计划能压则压，而地方政府因支出的压力，则希望税务部门尽量增收，并且只能通过对税务部门实行超收不同比例的奖励提成来激励收入的增长。在部分县乡之间，同一税种分别在县级和乡镇级都实行过超收奖励提成；在部分地区已经演化为“买税和卖税”现象。二是地方税收成本不断增高。国、地税虽已上划，但经费实际仍由地方负担，楚雄州的国税经费是按分设时的人员及经费标准在年终决算时上解中央。地税经费则是按地税完成的工商税收的3.5%，在年终决算时上解省财政。但在目前的征管工作中，大多数税种都能按2%—5%不等提取代征代扣代缴手续费。根据1998年决算汇总，全州入库工商税收46，199万元，税务部门提取代征代扣代缴手续费767万元，占入库工商税的1.66%，占计提手续费工商税收的2.24%.在实际征管工作中大多数税款都是纳税义务人直接缴纳和税务机关直接征收的，代扣代缴相对多的税种是个人所得税以及其他零星少散的部分税种。
为解决楚雄州财政面临的诸多矛盾和困难，缓解日益尖锐的财政收支矛盾，提高财政保障和调控能力，建立与社会主义市场经济体制相适应的需要，规范预算分配，细化预算管理，转变财政职能，提高理财水平，充分发挥财政预算在经济建设中的积极作用，建立与民族地区相适应的预算管理体制势在必行。
1.合理制订支出定额标准，全面推行零基预算
零基预算是指不考虑过去年度的收支水平，一切从“零”开始，根据当年经济、社会和各项事业发展计划的发展变化趋势，结合国家宏观政策趋向，按照“量入为出，收支平衡”的原则来安排收支预算的一种科学、合理的预算编制办法。实行零基预算是社会经济发展的需要，零基预算充分体现市场经济“效率优先”的原则和决策程序科学化、规范化的要求，是建立社会主义市场经济体制公共财政构架的重要组成部分。
零基预算包括收入预算和支出预算。收入预算的编制，根据现行财政管理体制和当年财源实际，结合国民经济发展计划，在有完成任务必要条件保障的前提下编制。支出预算的编制，根据当年可用财力的规模来安排，财政部门要在预算年度开始前公布当年经州人民政府审定的正常经费定额标准，并以此为依据，计算下达各单位。支出预算编制中制订定员定额标准是财政部门编制预算和考核预算执行情况的重要依据。只有通过各项支出合理消耗的测算，分别部门、行业的特点和各项开支性质制订出科学的支出标准，以此为依据编制出的预算才具有合理性和可行性。
楚雄州对于正常经费支出和定额标准的具体做法是：包干经费按照“定员定额，按编核定，包干使用，超支不补，结余留用”的方法核定；人员经费按编制人数核定；公用经费按编制人数核定；卫生三院经费按编制病床数核定；学校生均综合定额经费不分人员经费和公用业务费，实行“生均综合定额”办法，按州教委统计的计划内招收的实际学生数（不含自费生和委培生人数）核定；汽车燃修费按车辆编制数核定；移动电话使用费按定编数核定；公费医疗经费按编制内实有人数核定；住房公积金按人员经费的一定比例核定；养老保险金按人员经费的一定比例核定。
2.借鉴中央试点和外省成功的编制部门预算经验，尽快实行编制部门预算
部门预算是市场经济国家的财政预算管理的基本组织形式，由政府各部门编制，经财政部门审核后报议会审议通过的反映部门所有收入和支出的预算。目前，我们向人代会提交的是收入按类别、支出按功能的汇总预算，预算没有全面反映部门所有收支活动，部门没有一本完整的预算。实行部门以预算改革，编制的预算要反映部门所有收入和支出，既要反映一般预算收入和支出，又要反映基金预算收入和支出。在部门一般预算中，既要反映预算内收支，又要反映预算外收支，使部门预算全面反映部门收支活动。
第一，编制部门预算，增强预算的完整性。部门预算是一个涵盖部门所有公共资源的完整预算，包括行政单位预算及下属单位预算；包括正常经费预算和专项支出预算；包括财政预算内拨款收支计划和财政预算外收支计划和部门其它收支计划。财政将各类不同性质的财政性资金统一编制到使用这些资金的部门，保证部门预算的完整。
第二，实行部门预算，增强预算执行中的科学性。预算安排统筹考虑部门预算内外资金，财政预算拨款、财政专户核拨资金和其它收入统一作部门预算收入；财政部门核定的部门支出需求，先由财政专户核拨资金和单位其它收入安排，不足部分再考虑财政预算内拨款。执行中综合反映财政预算收支的全部财力情况。
3、以实现政府财政目标为目的，重构利益机制，正确处理税务部门“条”、“块”管理关系
设置税务机关并赋予其垄断性的税收管辖权力的目的是实现政府财政收入目标，对于税务机关而言，就存在一个权力（税收的征管权）和责任（完成政府确定的税收收入任务）的对等与均衡的相互制约关系。而这种关系在“条条”管理的基础上，对责任的制约机制就显得乏力。应该把地税部门与财政部门合并办公，实行“一套班子，两快牌子”，进一步明晰财税部门的权、责、利关系，使地、县、乡地方对每年收支的安排能更结合地方实际，增强政府预算的科学性、严肃性，使政府预算真正成为财政、税务工作的中心和职责。以政府预算为核心，构建一个以实现政府财政目标为目的、以法制机制包括政府、财政和税务三方在内的财政权力均衡体系，强化财政、税务机关各自的权力与责任对等与均衡。
总之，预算管理改革是一个大课题，预算管理是财政管理的核心，涉及到财政管理一系列的工作。随着社会经济的逐步发展进步，预算管理的深度和宽度不断加强，在如何建立与民族地区相适应的科学、规范的预算管理体制上，各地都在进行有益的探索和实践，预算改革作为建立、健全社会主义市场经济的切入点之一，改革的整体框架和操作程序要与市场经济体制基本相适应，从而将整个财政管理体制推向法制化、科学化、规范化的轨道，促进新的经济管理体制的完善与发展。
1999年州本级开始试行编制“零基预算”，在支出的管理方面进行了一系列的改革，正常支出采用“划分档次，确定定额，不作基数，逐年审核”；实施预算外资金统筹管理，集中适当资金来平衡预算；实施了政府采购；乡镇财政实行“零户统管”试点工作；在永仁县进行县级“国库统一支付”制度试点，多种改革试点工作齐头并进。
目前楚雄州财政预算管理方面存在的问题：
1.预算编制和执行方面。一是资金分配交叉分散。目前全州各级财政实行的是按部门、单位和按经费性质交叉并行的分配方法。各部门各单位所需的不同性质的经费，由财政部门内部不同的职能部门负责分配和管理。而财政内部的职能分工，既有按经费性质又有按部门分工设立的，从而在财政内部又存在同一性质或同部门经费由不同部门分配管理的现象。这种分配和管理方式弱化了财政的分配职能，难以有效地优化财力资源配置，同时削弱了财政对预算单位的经费整体使用情况的监督和控制，也造成财政内部各业务科室在编制预算时只强调本口工作的重要，增加了统一平衡和协调的难度。二是预算内外资金不统一，政府预算内容不完整。在近几年的实际操作中，虽然已对部分预算外资金实行一定比例的统筹纳入平衡预算，但预算内和预算外收支计划有机结合不够，预算内外资金统筹安排使用的程度不尽合理。各单位、部门间因预算外收入能力的不同，形成经费水平苦乐不均的状况。三是财政内部预算编制、执行、监督不分，导致财政监督职能弱化。财政内部各业务科室既负责编制预算，又负责预算执行中监督，预算部门名为预算编制总单位，但事实上只是对业务主管部门提供的部门预算进行简单汇总，根据财力情况再做一定的平衡调整。结果，形成预算管理工作中的重编制、执行，轻监督管理。
2.税收征管协调工作。一是税收任务下达和协调方面。在征管工作中无论是国税还是地税部门对收入任务的完成和超收，都与地方财政的支出能力息息相关。但因国税隶属于中央，地税由省级直管，税务部门的收入任务都以上级下达考核为准，而国、地税在向上级报计划时考虑到本部门对任务完成以及超收后的奖励等因素，收入计划能压则压，而地方政府因支出的压力，则希望税务部门尽量增收，并且只能通过对税务部门实行超收不同比例的奖励提成来激励收入的增长。在部分县乡之间，同一税种分别在县级和乡镇级都实行过超收奖励提成；在部分地区已经演化为“买税和卖税”现象。二是地方税收成本不断增高。国、地税虽已上划，但经费实际仍由地方负担，楚雄州的国税经费是按分设时的人员及经费标准在年终决算时上解中央。地税经费则是按地税完成的工商税收的3.5%，在年终决算时上解省财政。但在目前的征管工作中，大多数税种都能按2%—5%不等提取代征代扣代缴手续费。根据1998年决算汇总，全州入库工商税收46，199万元，税务部门提取代征代扣代缴手续费767万元，占入库工商税的1.66%，占计提手续费工商税收的2.24%.在实际征管工作中大多数税款都是纳税义务人直接缴纳和税务机关直接征收的，代扣代缴相对多的税种是个人所得税以及其他零星少散的部分税种。
为解决楚雄州财政面临的诸多矛盾和困难，缓解日益尖锐的财政收支矛盾，提高财政保障和调控能力，建立与社会主义市场经济体制相适应的需要，规范预算分配，细化预算管理，转变财政职能，提高理财水平，充分发挥财政预算在经济建设中的积极作用，建立与民族地区相适应的预算管理体制势在必行。
1.合理制订支出定额标准，全面推行零基预算
零基预算是指不考虑过去年度的收支水平，一切从“零”开始，根据当年经济、社会和各项事业发展计划的发展变化趋势，结合国家宏观政策趋向，按照“量入为出，收支平衡”的原则来安排收支预算的一种科学、合理的预算编制办法。实行零基预算是社会经济发展的需要，零基预算充分体现市场经济“效率优先”的原则和决策程序科学化、规范化的要求，是建立社会主义市场经济体制公共财政构架的重要组成部分。
零基预算包括收入预算和支出预算。收入预算的编制，根据现行财政管理体制和当年财源实际，结合国民经济发展计划，在有完成任务必要条件保障的前提下编制。支出预算的编制，根据当年可用财力的规模来安排，财政部门要在预算年度开始前公布当年经州人民政府审定的正常经费定额标准，并以此为依据，计算下达各单位。支出预算编制中制订定员定额标准是财政部门编制预算和考核预算执行情况的重要依据。只有通过各项支出合理消耗的测算，分别部门、行业的特点和各项开支性质制订出科学的支出标准，以此为依据编制出的预算才具有合理性和可行性。
楚雄州对于正常经费支出和定额标准的具体做法是：包干经费按照“定员定额，按编核定，包干使用，超支不补，结余留用”的方法核定；人员经费按编制人数核定；公用经费按编制人数核定；卫生三院经费按编制病床数核定；学校生均综合定额经费不分人员经费和公用业务费，实行“生均综合定额”办法，按州教委统计的计划内招收的实际学生数（不含自费生和委培生人数）核定；汽车燃修费按车辆编制数核定；移动电话使用费按定编数核定；公费医疗经费按编制内实有人数核定；住房公积金按人员经费的一定比例核定；养老保险金按人员经费的一定比例核定。
2.借鉴中央试点和外省成功的编制部门预算经验，尽快实行编制部门预算
部门预算是市场经济国家的财政预算管理的基本组织形式，由政府各部门编制，经财政部门审核后报议会审议通过的反映部门所有收入和支出的预算。目前，我们向人代会提交的是收入按类别、支出按功能的汇总预算，预算没有全面反映部门所有收支活动，部门没有一本完整的预算。实行部门以预算改革，编制的预算要反映部门所有收入和支出，既要反映一般预算收入和支出，又要反映基金预算收入和支出。在部门一般预算中，既要反映预算内收支，又要反映预算外收支，使部门预算全面反映部门收支活动。
第一，编制部门预算，增强预算的完整性。部门预算是一个涵盖部门所有公共资源的完整预算，包括行政单位预算及下属单位预算；包括正常经费预算和专项支出预算；包括财政预算内拨款收支计划和财政预算外收支计划和部门其它收支计划。财政将各类不同性质的财政性资金统一编制到使用这些资金的部门，保证部门预算的完整。
第二，实行部门预算，增强预算执行中的科学性。预算安排统筹考虑部门预算内外资金，财政预算拨款、财政专户核拨资金和其它收入统一作部门预算收入；财政部门核定的部门支出需求，先由财政专户核拨资金和单位其它收入安排，不足部分再考虑财政预算内拨款。执行中综合反映财政预算收支的全部财力情况。
3、以实现政府财政目标为目的，重构利益机制，正确处理税务部门“条”、“块”管理关系
设置税务机关并赋予其垄断性的税收管辖权力的目的是实现政府财政收入目标，对于税务机关而言，就存在一个权力（税收的征管权）和责任（完成政府确定的税收收入任务）的对等与均衡的相互制约关系。而这种关系在“条条”管理的基础上，对责任的制约机制就显得乏力。应该把地税部门与财政部门合并办公，实行“一套班子，两快牌子”，进一步明晰财税部门的权、责、利关系，使地、县、乡地方对每年收支的安排能更结合地方实际，增强政府预算的科学性、严肃性，使政府预算真正成为财政、税务工作的中心和职责。以政府预算为核心，构建一个以实现政府财政目标为目的、以法制机制包括政府、财政和税务三方在内的财政权力均衡体系，强化财政、税务机关各自的权力与责任对等与均衡。
总之，预算管理改革是一个大课题，预算管理是财政管理的核心，涉及到财政管理一系列的工作。随着社会经济的逐步发展进步，预算管理的深度和宽度不断加强，在如何建立与民族地区相适应的科学、规范的预算管理体制上，各地都在进行有益的探索和实践，预算改革作为建立、健全社会主义市场经济的切入点之一，改革的整体框架和操作程序要与市场经济体制基本相适应，从而将整个财政管理体制推向法制化、科学化、规范化的轨道，促进新的经济管理体制的完善与发展。
