财税[2015]39号：二手房营业税调整是否体现税收法定

【背景】3月30日，财政部和国税总局联合发布楼市新政，自3月31日起调整个人住房转让营业税政策。根据两部委联合下发的《关于调整个人住房转让营业税政策的通知》，将二手房营业税征免期限由5年改成2年。而在2009年，二手房营业税征免时限曾由2年改为5年，至今已执行五年有余。此外，央行、住建部和银监会也联合下发《关于个人住房贷款政策有关问题的通知》，将二套房首付比例降至40%。

二手房税收新政——财税[2015]39号 财政部 国家税务总局关于调整个人住房转让营业税政策的通知

自去年以来，全国房地产市场持续低迷，此番五部委同时调整信贷政策和营业税，可谓“双管齐下”重拳调控楼市。二手房营业税免征期限下调，料将令市场受益。但营业税属于我国18个税种之一，调整营业税调控楼市，是否符合“税收法定”的要求？

中国政法大学教授、财税法研究中心主任施正文指出，营业税具有调节经济的功能，调整营业税是进行宏观调控的有效手段。但营业税调整应严格按照“税收法定”原则进行。本次财政部和国税总局调整二手房营业税，虽经国务院批准，但法律程序上有瑕疵。

“税收法定”原则已被写入新修订的《立法法》，税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度，只能由法律规定。施正文认为，完整的“税收法定”原则，内涵包括三个方面。首先是税种的设立和废止；其次是税种里包含的税收要素，包括纳税人、纳税对象、计税依据、税率等；最后是税收征收管理。其中，税收法定的根本内容是税收要素的法定。

施正文表示，此次调整二手房营业税征免期限及征收办法，是对营业税税基的调整。而前期的成品油消费税连续上调，是对消费税税率的调整。税基和税率是税收当中最核心的两个要素，二者的调整都会对纳税人的税负产生重要影响。“税收法定不是说只有税率的调整要人大批准，实际上大部分税收的调整，不是税率问题，而都在税基上。”他表示，“税率问题很简单，相对固定，可调整的空间不大。但税基问题，包括哪些收入可以作为纳税对象，哪些可以扣除等，可以操作的空间很大，也是最容易发生滥权的环节。因此，落实税收法定最重要的就是计税依据、纳税对象等调整要依法进行。”

目前，我国营业税尚未立法，其征收所依据的是1993年颁布的《营业税暂行条例》。根据暂行条例，营业税的调整由全国人大授权国务院进行。“我认为，营业税调整应该由国务院直接发布，而不应该再次授权给财政部和国税总局。更严格地说，税基调整应该以修订《营业税暂行条例》的方式进行，以保障税收调整的规范性。”施正文表示。

施正文认为，从长远来看，应加快营业税立法，将税收调整通过法律予以确认，接受人大的审核和监督。在立法过程中，坚持“公众参与、专家论证、合法性审查、风险评估”的原则和步骤，增强立法的科学性和透明度，更充分反映民意，也利于更好地实现经济调控效果。

目前，我国现行18个税种当中，除个人所得税、企业所得税、车船税由法律规定征收外，增值税、消费税、营业税、资源税和房产税等15个税种均由国务院制定的有关暂行条例规定征收。日前，党中央已经审议通过了由全国人大法工委牵头起草的《贯彻落实税收法定原则的实施意见》，按照《意见》中的路线图，在2020年之前将全面完成税收立法，全部税收暂行条例上升为法律或者废止。