新一轮税制改革应关注几个大背景

十八届三中全会作出的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》将“完善地方税体系”、“完善国税、地税征管体制”，作为“深化财税体制改革”的重要内容。笔者认为，深化税制改革应首先关注改革大背景。只有这样，才能够使税收制度与政策更好地服务于国家治理需要，以及各项经济社会目标的实现。

新一轮税制改革应以分税制整体框架为背景。无论是税种的布局，还是具体税收制度的设计，应服从于分税制财政体制设计的大背景。“分税”不同于“分成”或“分钱”。“分税”可以是“分税种”、“分税率”和“分税权”。所谓分税种，就是将各税种划分为中央税和各级地方税。所谓分税率，就是“同税基，分率征收”，各级政府在同一税基下，按不同的税率，分别征税。所谓分税权，就是各级政府分别享有税收政策的制定权和征收管理权。

分税制实施20年来，按照以上的标准衡量，“分税”的程度逐渐变小：财权与事权的匹配，逐渐过渡为财力与支出责任的匹配。中央与地方共享税，不减反增：先有增值税、资源税和印花税3个税种，后又增加了企业所得税、营业税等多个重要税种，甚至个人所得税也由中央和地方按6∶4分成。地方财权逐渐弱化，面临沦为“打酱油财政”的风险。新一轮税制改革应坚持并逐步完善科学的分税制财政体制。

新一轮税制改革应立足于政府职能转变的大背景。目前改革的难题多集中在政府治理领域。也正是由于这个原因，《决定》提出，加快转变政府职能，健全宏观调控体系，全面正确履行政府职能。新一轮的税制改革也应顺应这一改革走向。

第一，地方税源建设应与地方政府职能相适应。在新一轮税制改革启动之际，不妨借地方税源结构重塑之机，推动地方政府职能的完善。比如，为了鼓励地方政府刺激本地消费，可以将消费（或零售）环节的税收划归地方。第二，地方政府的税收权力应限制在地方事权范围之内。凡是具有全局影响的税源，应由中央政府掌握。从社会生产的产业链来说，越是比较前端环节的税收，越应该作为中央税，越接近末端环节的税收，由于其外溢性较低，可以更多地作为地方税源。当前，越来越多的国家熟悉利用税收政策制造“洼地效应”吸引投资，可以把这种策略运用在消费上。如果将消费环节的税收作为地方税源，并允许地方政府决定其征税比例，那么为了使外地购买力有方便的交通、更舒适的购物环境，地方政府就会加大地方基础设施建设力度。为了使本地商家更具有价格优势，地方政府就可能会考虑降低地方税水平。而所有这些决策，并不会对社会生产造成冲击，更不会影响国家的宏观经济，而是让中央政府的宏观调控能力得到保证，地方政府也做好了自己应该做的事情。

新一轮税制改革应以基本满足地方财力为导向。当前，地方政府的财权逐渐萎缩。特别是随着“营改增”改革逐步推开，地方税体系失去了唯一的支柱营业税，地方本级收入越来越多地依赖土地等非税收途径。这不仅弱化了中央与地方政府间的分税体制，更使得税收在政府收入体系中被不断弱化。新一轮的税制改革，应着力解决地方财力不足的问题，并不断加强税收在政府收入体系中的核心地位。

第一，后“营改增”时代，地方财力不应因改革而减少。充实地方税收、缓解地方财政困境，已经成为社会共识。近年来，专项转移支付资金在管理和使用中暴露出越来越多的困难和问题。因此，必须从制度上保证地方政府的基本财力，使地方政府能够后顾无忧地开展各项公共管理和提供公共服务。只有这样，各级地方政府制定各项政策时，才能更多地考虑一方百姓的社会福祉，而不是本级政府的腰包。

第二，应关注地方财力需求的动态变化。当改革带来中央与地方支出责任的变化时，分税制体制应作出相应的调整。例如，当前努力推进具有中国特色的新型城镇化建设，已成为扩大内需的长期动力和推动经济持续健康发展的“火车头”，地方政府必须为此提供相应的公共服务。且不说城镇化建设将吸引更多的农村人口进入城市，即使是目前的2.6亿农村务工人员，如果赋予其与当地城镇居民同样的教育、卫生、医疗和市政服务权利，就需要数量极其庞大的财政支出。如果其支出责任落实在地方，那么这将是一个长期性的刚性支出，必须考虑给予地方政府相应的税源支持，而不是简单地以转移支付作为财力补充。

第三，分税制体制必须辅之以规范的转移支付制度。成熟的分税制，必须有规范的转移支付制度作为补充。一方面，各地税源基础存在差异，特别是有些属于政策性限制开发的区域，国家出于环境保护等整体考虑，对其产业发展制定了种种限制规定。对于这些地区，中央政府必须给予相应的转移支付作为补偿。另一方面，在一定的历史时期，某些地区可能会承担国家整体布局内的特殊职责。由此增加的地方支出，或减少的地方收入，应该通过转移支付给予补偿。