贾康：房地产税的正面效应与必然选择

我们应当理性看待房地产税具有促使房地产业供需平衡并增加有效供给、推动地方政府职能转变并加强财源、调节国民收入分配并优化财产配置、提升直接税比重从而减少税收痛苦、推动民主理财和依法理财制度建设等有利于我国经济发展的五大正面效应，与此同时理智探讨关于此税的一些争议。

导致收入分配差距扩大和我国当前财产配置格局两极分化的最主要原因之一就是住房所形成的资产存量和存量溢价。房地产税作为一种直接税，显然是调节收入分配和财产配置的优化机制，可以减少两极分化对于社会形成的负面影响。

上世纪80年代初推出国有企业所得税的逻辑，对我们现在认识国有土地上的不动产调节机制也适用。我国城镇建成区的土地均为国有，但取得土地使用权和持有自己住房的主体都有自己相对独立的物质利益，如果需要调节相关利益关系，我们可以通过立法程序确立房地产税来进行调节。

近日纳入全国人大立法规划并又一次引发万众瞩目的房地产税，是指包括居民消费住房在内，于不动产持有环节（或称保有环节）的税收，其改革关键是使一部分在住房保有环节上消费的税收调节从无到有。十八届三中全会要求“加快房地产税立法，并适时推进改革”，这是前些年曾以物业税的名义做了模拟空转和在上海、重庆两地做了以房产税为名的改革试点之后，决策层最权威的指导意见。

在立法先行的前提下，我们应当理性看待房地产税具有促使房地产业供需平衡并增加有效供给、推动地方政府职能转变并加强财源、调节国民收入分配并优化财产配置、提升直接税比重从而减少税收痛苦、推动民主理财和依法理财制度建设等有利于我国经济发展的五大正面效应，同时也要理智探讨关于此税的一些争议。

正面效应之一：

促使供需平衡，增加有效供给

如果把房地产业和建筑业整体作为国民经济的重要组成部分，可以说它们依然是未来几十年我国城镇化发展进程中的国民经济支柱产业。但房地产业的发展除了市场化轨道之外，还有基本保障轨道。这两者必须在市场经济环境中协调统筹而共同引导房地产业的健康发展。房地产调控新政运行几年以后依然矛盾重重，处理好这种矛盾需要系统性地理顺相关制度和政策，整合优化从土地开发环节到包括住房在内的不动产交易环节，再到住房保有环节等整个流程中所有的税费，推行合理配套的改革。在公众关注的房地产调控问题上，如要体现出“调控新政”的治本水准，制度建设是不可忽视和回避的，而使保有环节的税收成型并与土地开发、房产交易环节的税费负担合理协调，是理顺这方面制度建设、形成长效机制的关键。

房地产税改革作为整个税改重要的内在组成部分，关系到国民经济的支柱产业健康发展进而形成长久的支撑力量，也涉及千家万户的实际利益以及整个社会的和谐稳定。此税在住房保有环节从无到有，会影响相关方方面面利益主体的利益预期和行为选择，促使房地产市场上供需更平衡一些，在整个社会即使不增加投入的假设前提下，原来很多的空置房也会进入市场出租或交易。这在资源配置上看，当然是一件增加有效供给的好事，会减少房价动不动就往上冲的势头。虽然总体而言，它还不足以改变我们城镇化水平一路走高过程中城镇中心区不动产价格上扬曲线的基本大模样，但可以使这个曲线的斜率低一些，泡沫少一些，发展过程中大起大落的威胁与不良影响少一些。

正面效应之二：

推动地方政府职能转变，加强财源建设

目前，我国的地方税体系远未成型。1994年建立的税制框架运行和演变至今，从中央到以省为代表的地方之间分税制的维系，主要是靠共享税的“一刀切”，它规范了从北京、上海到西藏、青海的税收分享标准：在主要税种上，增值税75%归中央，25%归地方；营业税名义上全归地方，金融机构的营业税则按照隶属关系划分。这种共享税为主的框架，虽然维系了分税分级的基本规范性，但省以下的规范性则严重缺失。我们把各个省级行政区的省以下体制列出一览表，发现即使是发达地区，也没有真正进入分税制状态，而是五花八门、复杂易变、讨价还价色彩仍很浓厚的分成制和包干制。这几年批评之声不绝于耳的地方基层财政困难、地方天文数字的隐性负债，还有大家不断抨击的短期行为非常明显的地方土地财政倾向，其中确实有体制原因，但并非是1994年分税制改革造成的——因为省以下的各层级间财政体制安排并没有真正落实分税制。正是省以下的财政体制仍然延续着种种规范性极差的分成制和包干制，才和其他因素一道导致了基层财政困难、地方隐性负债和土地财政等等不良问题。解决这个问题，出路就是使省以下的财政体制实际贯彻分税制。

地方税基的合理化、主体财源支柱税种的建设，与最适合地方掌握的不动产税或房地产税有着紧密联系。房地产税改革可以助力解决我国地方税体系不成形的问题，为地方提供支柱税种，进而落实省以下分税制，促使政府职能转变和市场经济健康化。房地产税的概念可宽可窄，广义上房地产税是指和房地产相关的所有税收，狭义上是指不动产保有环节的税收。美国人把不动产税称为propertytax或realestatetax。它是美国地方政府最主要的税，来自住房保有环节，而且每隔一段时间就要重评税基，由地方通过立法程序和每年的预算程序决定具体征收方案和税率。房地产税成为地方政府最主要财源，使得地方政府只要维持好市场经济运行，优化本地投资环境，提升本地公共服务水平，财源建设问题就自然而然随之解决——在这种努力下，辖区内的不动产进入升值轨道，地方政府也就不用侧重于短期行为和其他财源去解决主要的支出资金筹措问题。只要地方政府踏踏实实、不偏不倚地发挥好市场经济所要求的公共职能，整个财力分配体系里的支柱财源问题就一并解决，这是由内生因素引致职能转变和激励—兼容式优化制度建设。

因此，对于地方税体系来说，这个税制建设很重要，房地产税最适合由地方政府掌握，使他们充分考虑怎样优化本地投资环境和提高公共服务水平。在自觉实行职能转变的同时，地方的财源建设问题也随每隔一段时间重评一次税基的机制而一并解决了，即内洽地结合了地方政府转变职能和财源建设两重目标的一体化实现。

正面效应之三：

调节收入分配，优化财产配置

收入分配效应与我国改革开放以来的财产配置演变紧密相连。收入与财产这两个概念在目前的收入分配格局里如影随形，很多收入现金流和财产配置以后产生的收益、溢价和影响力密切相关，而且由于财产配置的作用，致使很多社会成员实际收入的差距进一步扩大。其中有一个更深刻的、也是民怨很大的问题，就是收入分配、财产配置秩序的紊乱和不公。对于老百姓而言，一些杰出的企业家、杰出的科学家和体育界、文艺界的成功人士有高收入或得到重奖是可以接受的，最为气愤的是不公与腐败问题。但今天我们先抛开不公和腐败的问题看，在与住房相关的财产配置领域中，仅仅由于理财路线的不同，就可能导致差异悬殊。实际上，我国很多“普通人”手上的资产存量是很大的，与他们个人理财方面的住房投资偏好有很大关系。导致收入分配差距扩大和我国当前财产配置格局两极分化的最主要原因之一就是住房所形成的资产存量和存量溢价。

房地产税作为一种直接税，显然是调节收入分配和财产配置的优化机制，可以减少两极分化对于社会形成的负面影响。保有环节房地产税的调节下形成合理的局面应该是：先富起来的人、住豪宅的人、有多套房的人，他们适当地对公共财政收入多做一些贡献，这符合支付能力原则，不会对他们伤筋动骨。而公共财政收入中添加了这样一些财力后，在更好地优化税制的同时，可以更好地去扶助处于相对弱势的社会成员，使其共享改革开放的成果，提升他们的幸福感。

正面效应之四：

提升直接税比重，减少税收痛苦

在我国，低收入阶层“税收痛苦”与直接税比重偏低有关。人们已越来越多提到税制方面直接税比重偏低、间接税比重偏高的矛盾，并已体现在现实生活里中等收入阶层、民众“端起碗来吃肉，放下筷子骂娘”的心态和对于政府治理的压力上。在早些时候，公民的纳税人意识尚没有上升到一定水平，因此对于税收负担问题大多浑然不觉。但近几年民众在纳税人意识方面有了显著提升，例如听到说馒头里还有税、月饼里还有税，民间的怨气很大。实际上，间接税在消费品里几乎是无处不在的。财政部、税务总局都用大量数据反复论证说明，我国国内的宏观税负绝非高得离谱，目前我国的宏观税负大体上就是发展中国家的平均水平，明显低于发达国家。但这还并不能够否定我国民众感受到的税收痛苦问题。这种痛苦最主要的来源其实就是间接税。间接税成为国库收入的主体部分，就意味着消费大众是国库收入的主要贡献群体，而我国消费大众的主要构成部分是低中收入阶层。这些税负的转嫁与归宿涉及很复杂的经济分析，精确计算出某一个具体的消费品在不同阶段的税负演变十分困难，但总的来说，每个消费品里或多或少都含税。而给国库作贡献的主体——消费大众中的低中收入阶层，是在恩格尔系数还很高（较大部分收入用于满足基本生活需要）的情况下让渡了他们的物质利益。这是生存资料层面上的让渡，也是痛苦程度很高的让渡，所以税收痛苦的问题其实是无可回避的。间接税为主的税制框架下给国库做主要贡献的群体是我国消费大众，而且其中大多数是低中收入阶层。

如上所述，我国的宏观税负大体上就是发展中国家的平均水平，明显低于发达国家，但这并不能够否定我国民众感受到的税收痛苦问题，最主要的原因其实就是间接税比重高而直接税比重低。保有环节房地产税作为一种重要的直接税，将在整个税收收入里面提升直接税比重，如果宏观税负不变，也就可以降低间接税比重，减少社会成员总体税收痛苦，增进社会和谐。此外，国内外相关研究亦早已表明，选择对土地和房产征税，相较于其他税种，对市场机制所造成的扭曲更小，除了有利于保持税收收入的稳定性以外，更利于市场经济的长期发展。

正面效应之五：

推动民主理财、依法理财的制度建设

特别还应指出，作为地方税中适合于由地方低端来掌握、面对公众提供公共服务的资金来源，这一税制有非常值得重视的对于民主理财、依法理财制度建设的催化作用。

可以观察一下美国：地方政府层面主要的税收收入就是直接税里面的财产税，也称之为不动产税。大到一千多万人口的纽约市，小到几千人的一个自治镇，都是美国称为local层面的地方基层级，这个层级的政府收入里面，财产税（不动产税）可以高到80%甚至90%的比重，低也低不到40%以下。我国未来如果靠近美国人的经验，当然就要学习美国人这一税制运行过程中间的做法——透明度很高，地方政府辖区的社会成员，都可以参加讨论：一个年度这个辖区内应收多少财产税（通常是在预算程序中把其他收入算清楚以后，看到一个相对于支出的缺口，再按照填补这个缺口的要求倒算出这一年度当地财产税的税率）以及钱收上去后怎么用。大家都可参与讨论，一旦这个税率在预算程序中确定，该交税的就依法交税，得到的回应，是政府税务机关给各纳税家庭一个非常明确的通知：感谢您对本地本年度贡献了多少财产税，其中多少用于教育、多少用于绿化、多少用于我们的道路建设，等等。这就是公众参与、民主监督、依法治税法律框架下一个很好的机制。显然，我国以后在“税收法定”、“民主理财”税收建设发展中，所培养的这种现代化制度安排，是会纳入国家现代化历史潮流的。

相关争议及我的看法

除上述正面效应外，相关此税还有很多的争议问题。有讨论者说，我买的房子里面已经包含前面缴付的土地出让金了，为什么还要重复地征收这个税？其实土地出让金是地租，租与税性质不同，各行其道，并无“二者只能取其一”的关系，各国皆如此。

还有人强调：别的国家开征有道理，而我国法律上过不去，因为人家是土地私有制，我国是土地国有制！这个说法其实也是不成立的：国外确实存在城乡土地私有制，但也有土地国有制。比如英国，土地终极所有权既有公的也有私的，所有住房的土地所有权可归为两种类型：一种是直接有一个很清晰的不动产私有产权；另外一种是要签一个契约，比如取得公有的土地的使用权，再在上面盖居民住房。无论这两种类型的哪一种，房地产税都是全覆盖的。另外还可以看看我国自己的改革经验：我们上世纪80年代初经两步利改税推出了国有企业所得税。从逻辑上讲，有人就说连企业自身都是国家的，国家还征什么所得税啊，但当时的道理也说得很清楚：在国家终级所有权的旁边，现实情况是经营权与之分离，一个个国企具体而言是具有相对独立物质利益的商品生产经营者，需要以税收调节让他们进入公平竞争状态，所以所有的企业包括国企都需上缴法定的企业所得税。这个逻辑，对我们现在认识国有土地上的不动产调节机制也适用。我国城镇建成区的土地均为国有，但取得土地使用权和持有自己住房的主体，都有自己相对独立的物质利益，如果需要调节相关利益关系的话，我们可以通过立法程序确立房地产税来进行调节。当然，“七十年”土地使用权到期之后，一般情况下应按《物权法》对住房的用益物权作“展期”处理，那么就不应当是收回土地或再收一轮土地出让金的问题了。

还有人提出房地产税税基评估的复杂性与难度问题，其实十余年前已启动的“物业税模拟空转”就是要解决这方面的技术性问题。试点十个城市，所有的不动产都要确权，取得全套基础数据，把所有的数据输入计算机，设计好税基评估程序软件，具体区分了制造业的不动产、商业的不动产和住宅，然后给一个指令，就自动给出一个评估结果。这种评估结果应当跟当事人见面，有争议的情况下可以通过仲裁认定。这些事情做起来，我们一开始当然要付出管理成本，但没有过不去的硬障碍。现已明确，2015年3月1日实行全国不动产登记制度，到2018年，城、乡、海洋所有的数据信息将可以“一网打尽”。这些事一旦进入轨道以后，就是常规运行的问题了。

此外，还有一种担心：从无到有征房地产税，会不会引发激烈的抗税？可以观察重庆试点已有的本地经验：重庆在房地产税试点中涉及了住房存量，但那里是按照“调节高端”原则对本地几千套独立别墅开征房地产税，同时在方案中设计了180平方米的起征点，即180平方米扣除之后，剩下的面积才征税。实际上，重庆的征收相当顺利，因为富裕阶层不会在乎一年的这点儿税，而且还扣了180平方米呢。重庆的启示是，未来我国立法开征房地产税，“第一单位”应该扣除，使富豪也有一个基本的“免税住房保障”。

总之，在相当长的历史时期内，面对直接税改革我们还有不少难题，但如果碰到难题我们便退而放弃改革，矛盾会积重难返，贻误现代化大局。现阶段确定建立不动产登记体系，加快立法开征房地产税，真的是一种倒逼下的必然选择，即拖了这么多年的“攻坚克难”，一定要有一个解决方案。