国务院设税授权拟不超过五年

内容摘要：《立法法》首修，国务院设税授权拟不超过五年

《立法法》施行14年后，迎来了首次大修。在这次修改中 ，涉及征税的内容修订受到广泛关注。

2014年12月22日，全国人大常委会审议《立法法》修正案草案(以下简称“草案”)二审稿，其中对专属立法权中的税收基本制度作了进一步细化，规定税种、纳税人、征税对象、计税依据，税率和税收征收管理等税收基本制度，只能由法律规定。

这是首次在立法中明确了税收法定原则。财税法专家认为，通过立法确定税收法定原则，不但是我国财税法治建设的一大进步，而且指明了未来改革的一个重要方向。

首次明确

十二届全国人大常委会第十二次会议对《立法法》修正案草案进行二审，其中的第九项明确提出，根据税收法定原则，将税收一项单列出来，规定税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度，只能由法律规定。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文认为，这是首次在立法中明确了税收法定原则。

现行《立法法》第八条第八款规定，下列事项只能制定法律：基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度。

“虽然，此前学术界普遍认为现行《立法法》第八条如此规定，已经确定税收法定原则。但是外界对此理解有分歧，此次草案明确了此问题。” 施正文说。

税收法定和罪刑法定是现代法治的两大基本原则，分别担负着维护人民的财产权利和人身权利的重任。

中国财税法学研究会会长、北京大学财经法研究中心主任刘剑文介绍，税收法定原则的内涵包括三个方面：一是要素法定，即纳税人、课税对象、税基、税率、税收优惠等基本税收要素应当由法律规定；二是要素确定，即法律对税收要素的规定必须是尽量明确的，以避免出现漏洞和歧义；三是征税合法，即征税机关必须严格按照法律规定的课税要素与征纳程序来征收税款，不允许擅自变更。

刘剑文强调，税收法定的“法”仅指狭义的法律，即由全国人大及其常委会制定的法律，而不包括行政法规、规章及其他规范性文件。

但是，目前我国的税收法律体系，距离严格意义上的税收法定还有相当大的差距。在现行的18个税种中，只有《个人所得税法》《企业所得税法》和《车船税法》这3部法律用以确定税种，绝大多数税收事项都是依靠行政法规、规章及规范性文件来规定。

2013年11月12日，十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，其中明确提出“落实税收法定原则”。这是“税收法定原则”第一次写入党的重要纲领性文件中。

“此次，《立法法》修改是‘税收法定原则’写入十八届三中全会《决定》后，财税法治建设的又一大进步。” 刘剑文说。

完善设税权授权

现行《立法法》第九条规定授权立法制度，但是规定比较原则有些授权范围过于笼统、缺乏时限要求的情况，需要对授权立法制度作进一步完善。

有学者建议在现有规定的基础上，当明确授权的目的、事项、范围、期限、被授权机关实施授权决定的方式和应当遵循的原则等。

在草案的一审稿中规定，授权的期限不得超过五年；被授权机关应当在授权期限届满的六个月以前，向授权机关报告授权决定实施的情况，并提出是否需要制定、修改或者废止法律的意见；需要继续授权的，可以提出相关意见，由全国人大及其常委会决定。

施正文教授认为，上述规定将会促进全国人大收回设税权，发挥全国人大及其常委会在立法过程中的主导作用，提高立法质量。

1984年、1985年两年，全国人大通过两次授权，将设立税收的权力授权于当时的国务院。这是改革开放初期的特殊历史背景下的特殊选择。

当时我国法治建设尚处于起步阶段，迫切的改革需求无法等待全国人大烦琐漫长的立法程序，于是，由全国人大授权国务院使其拥有税收设置的权力。其本意为“暂行”。然而，这一“暂行”的权力，却被行使了长达30年的时间。

刘剑文教授认为，综观我国近30年立法实践，在税收立法中税收授权立法体制占主导地位，以致税收行政法规为主、税收法律为辅，成为目前我国的税收法律制度体系的一个突出的阶段性特征。

2000年颁布施行的《立法法》虽然确立了授权明确性原则，规定了立法的法律保留事项。但是其第九条规定，未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。此规定，使得国务院继续行使 “设税权”。

为此，刘剑文教授曾向全国人大法工委提交了一份书面建议，提出全国人大应择机废止1984年以来给予国务院设置税种的有关授权，由全国人大以立法形式确定各类税种的设置和征收。

2013年3月，两会期间，以全山东电影电视剧制作中心艺术副总监赵冬苓为首的32名全国人大代表呼吁将收税的权力收回到全国人大。

草案的一审稿中对授权立法制度的完善，刘剑文教授认为，这是立法机关对我国目前税收法治建设存在问题做出的正面回应。

路线图渐明

2014年6月30日，中共中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》中提出，要充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化的职能，新一轮财税体制改革2016年基本完成重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度。

刘剑文教授认为，从理论上讲，税收法定原则可以划分为三个阶段，一是民意机关掌握税收立法权，以此规范行政机关的权力；二是上升为宪法原则，以此规范立法机关的权力；三是站在纳税人基本权利的高度，打通“征税”与“用税”，将财政收入、支出、管理均纳入法定的范围。

从现实情况看，我国最为紧迫的任务还是实现第一阶段的要求，逐步将各个税种的法律规范都上升为法律。

“现在最迫切的就是要有明确的时间路线图，分步骤完成目标。” 刘剑文说。

当前，地方税收优惠政策过多过滥 的问题突出。今年两会期间，清理、规范税收优惠的问题成为了全国人大代表和政协委员的焦点。

财政部长楼继伟等谈财税体制改革工作时表示，各地出台的一些税收优惠政策过多过滥，造成了不公平竞争。由于竞相攀比造成了秩序的混乱，所以应该清理。

党的十八届三中全会通过的《决定》明确提出，要按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。

2014年12月9日，国务院发布通知，将全面清理已有的各类税收等优惠政策，并明确坚持税收法定原则，各地区严禁自行制定税收优惠政策。

施正文教授认为，地方政府自行制定税收优惠政策，违反了税收法定原则。清理税收优惠必须有法律作保障，法律中明确制定税收优惠的适用条件、优惠方式、适用范围等关键元素。

为此，施正文建议，此次《立法法》修改应该增加，税收优惠“只能由法律规定”的条款，切实维护税收政策的严肃性。