税收优惠乱象致财政减收3万亿

内容摘要：业内专家不完全统计，2010和2011年全国因减免税减少财政收入1.63万亿和1.51万亿，其中区域性税收优惠是重要构成原因。

根据近日财政部官方统计数据显示，我国已经出台实施的区域税收优惠政策多达30项，还有一些区域性税收优惠政策项目正在申请中。

而据业内专家的不完全统计，2010和2011年全国因减免税减少财政收入1.63万亿元和1.51万亿元，其中区域性税收优惠是重要构成原因。

如今这些大量处于含糊状态且“各自为战”的优惠政策出现了不可避免的负面效应。这些负面效应正迅速外扩并且引发了越来越显著的集体非理性，不仅损害了税制的权威性，还降低了税法的公平性，严重削弱了其作为收入再分配手段的调节作用。

税收优惠土政策五花八门

我国税收优惠政策多散见于地方招商引资过程中，为增强自身竞争优势，吸引优势资源，地方政府常常会出台打法律擦边球的税收优惠“土政策”。这些“土政策”主要表现以下几种形式:

巧用“奖励”变相减税。由于国家明令禁止地方政府擅自减免企业税收，通过财政扶持企业的方式成为各地普遍采用的做法。尽管财政扶持名义上采取产业扶持或奖励的形式，但实际仍与企业税收挂钩，属于变相减免企业税收。

“先征后返”是优惠主形式。在天津市武清区招商引资政策中就明文规定，外商投资的生产型企业经营期在十年以上的，从获利年度起，第一年和第二年免征外商投资企业所得税，第三年至第五年减半征收外商投资企业所得税。外商投资企业的外国投资者，用利润增资，或作为资本开办其他外商投资企业，经营期不少于5年的，退还其再投资部分已缴纳所得税税款的40%;对于产品出口型企业或先进技术型企业，全部退还其再投资部分已缴纳的税款。

地方政府直接发文进行税收优惠。如广西2012发布的《钦南区加快推进“十亿产业亿元企业崛起工程”和承接产业转移的优惠政策》指出对年纳税额在5000万元以上的企业，给予不超过10名在钦州缴纳个人所得税的高层管理人才按照本人缴纳的个人所得税地方所得部分1∶1比例的奖励。对年纳税额在1亿元以上的企业，给予不超过20名在钦州缴纳个人所得税的高层管理人才按照本人缴纳的个人所得税地方所得部分1∶1比例的奖励。

优惠政策副作用不容小觑

北京大学法学院教授、中国财税法学研究会会长刘剑文在接受记者采访时指出，过多过滥的区域性税收优惠政策会引导社会主体将精力聚焦于优惠政策上，滋生“会哭的孩子有奶吃”、“一心一意谋发展、照章纳税，倒不如争取政策优惠”等投机心理和不良现象，其后果必然是整个社会创新能力不强，经济社会综合运行效率低下，还会导致大大小小的“税收洼地”侵蚀税基。

在北京大学国家发展研究院联合阿里巴巴集团联合发布的《中西部小微企业经营与融资现状调研报告》称，“中西部地区仅29.21%的小微企业感受到了政府的政策扶持”，不足三成。

北京市华税律师事务所主任、全国律协财税法专业委员会副主任兼秘书长刘天永认为，五花八门的区域性税收优惠政策不能提升市场竞争的公平性，不适应新阶段上使市场机制在生产要素和商品流动中充分发挥其作用的客观要求。

首都经贸大学财税学院丁芸教授认为，滥用税收优惠政策会造成各地恶性竞争，损害国家利益，也影响企业间的公平竞争。还会导致权力寻租和暗箱操作行为。一些政府官员以招商引资和发展地方经济为借口，官商勾结，暗箱操作，低价贱卖国有土地和国有资产；或者以争取和提供优惠政策为筹码，向客商索取或变相索取干股、贿赂等好处。

入世承诺要求税收优惠透明

国务院在近日发布《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》指出，我国目前一些税收等优惠政策扰乱了市场秩序，影响国家宏观调控政策效果，甚至可能违反我国对外承诺，引发国际贸易摩擦。

中国政法大学财税金融法研究所教授施正文在接受记者采访时介绍，WTO的原则和规则不仅应体现在其成员的国内法规定中，更重要的是在执行中的实际结果。按照WTO协议的规定，成员方的任何一级行政机关对贸易的不当或违法行为都应由其中央政府负责，税务机关或税务人员的执法违法不但会破坏我国的人世承诺，损害政府信誉，而且会导致WTO其他成员的报复，给我国的对外经济贸易带来负面影响。

因此，无论是从促进市场开放、保证自由竞争的角度出发，还是从非歧视性原则和法制统一、透明度原则的要求出发，都要求税务执法尺度要严明公正，标准统一。而我国的税收优惠政策散见于国务院、财政部、国家税务总局发布的种种通知、规定之中，没有一部统一的税收优惠法，造成政策规定虽多，却缺乏系统性和规范性，法律约束性差。有的地区经常根据自身的利益需要擅自对税收优惠进行减免或扩大，造成朝令夕改的混乱状况。

通过法律规范税收优惠政策

刘剑文教授提出，在我国，虽然针对各个税种都有自己的税收优惠政策，但是，没有统一的关于税收优惠的法律政策体系。因此，我们建议应尽快制定专门关于税收优惠政策的完整法律体系，通过法律的手段规范税收优惠政策，明确税收优惠的目标和产业导向，做到有法可依，避免地方政府因自身利益的需要以人为因素进行随意变更，朝令夕改。另外，由于法律具有较长时间的稳定性，不宜经常修改，而国家的经济和政策又会随着形势的发展而不断调整，因此，借鉴国外的一些经验，在税法中，我们要贯彻调整所要遵循的原则和规范，明确制定优惠的目标、原则，列举优惠的各个方面。而具体的优惠方法则由国务院制定行政法规，并根据经济发展水平和条件的变化做阶段性的处理，以适应经济形势的发展变化而不断调整。同时，建立监督机制使税收优惠政策真正落到实处，避免出现执法空洞和暗箱操作。