刘剑文：依法治税需理清税收权力结构

依法治税堪称法治建设和国家治理转型的突破口，更是依法治国的基础性、支柱性组成部分，有助于我们更好地应对“新常态”下的机遇和挑战。近日，国家税务总局从税收工作大局出发，发布《国家税务总局关于全面推进依法治税的指导意见》，旨在促进税收法治化和税收现代化。《指导意见》展现了未来一段时间税制改革和税收法治建设的愿景，并就实现路径进行了整体规划。

把愿景变为现实，需要一个尽可能短但又必不可少的过程。正如《指导意见》所说，“全面推进依法治税是一个系统工程，必须既充分吸收已有经验，又勇于改革创新；既抓住税收法治建设关键，又体现税收事业发展全局要求；既强调顶层设计，又做到切实管用；既讲近功，又求长效。”渐进地实现税收法治，我们需要处理好国家与纳税人、中央与地方等税收法律关系，还需在法律框架下科学地设计立法机关、行政机关与司法机关间的税收权力结构，以增进税收整体利益。

首先，积极推动相关税收立法。眼下，要扎实推进《税收征收管理法》修改相关工作，并且在“一税一法”的总体理念下，根据各个税种的重要性和现有规则成熟程度，区分轻重缓急，逐步把单行税种法规上升为法律。同时，《指导意见》指出，“将法治精神贯穿税收改革，坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，做到重大改革于法有据，改革与法治同步推进，对税收改革中形成的、实践证明科学可行的方案和措施，积极稳妥地推动其上升为法律制度。”因此，对于环境保护税、房地产税、增值税等税种的开征或调整，应由全国人大及其常委会制定税收法律，对现行税收条例的修改一般也都要上升为法律。

其次，促进税收执法的公开、公正、规范、文明。随着税收从税务机关与纳税人相对立的“侵权文化”逐渐转变为两者良性互动的“共治文化”，税务机关不仅要做到严格执行税收法律、合理行使税务行政裁量权，保持税法的威慑力，还要因应现代社会对提高税收执法质量的新期待，改进纳税服务，加强行政执法信息化建设和信息共享，“实现流程规范化、风险集成化、预警前置化、防控实时化、问责常态化”，提高执法效率和规范化水平，为守法的纳税人提供更多便利。

再次，探索建立和完善税收司法。司法与立法、执法往往并立为法治的必要成分，税收司法在依法治税中亦同样不可或缺，它是纳税人救济权和税法强制力的体现，更是维护税收正义的最后一道防线。虽然《指导意见》对税收司法论述不多，但如何繁荣税收司法，保证纳税人顺畅、有序地行使救济权，无疑应成为依法治税的重点和突破的难点。

全面推进依法治税是税收治理领域一场广泛而深刻的革命，事关国家治理法治化和现代化的全局。在税收法治乃至财税法治的重要性和紧迫性已经凸显的大背景下，《指导意见》可以称得上及时、准确地把握了时代脉搏，对依法治税进行了较为全面的剖析和提纲挈领式的部署。只有立足于我国税收工作实际，以约束权力、保护权利为导向，有破有立地加快税收立法、改进税法实施、加强税收监督，才能完成依法治税的战略目标，实现税收治理的法治化和现代化。