专家学者：税收征收管理法（修订草案）有四大进步

2015年1月5日，国务院法制办向社会发布《中华人民共和国税收征收管理法（修订草案）》，并向社会征求意见。针对法制建设进程中的这件大事，由著名财税法专家刘隆亨召集、北京大学税法研究中心主办的研讨会不久前在北京大学举行。与会专家学者既对《中华人民共和国税收征收管理法（修订草案）》（征求意见稿）（以下简称草案文本）进行了总评价，又对草案文本逐章逐条进行了推敲。他们认为，此草案文本具有以下四个方面的进步性。

有利于国家税收治理能力现代化的提升。历时14年的税收征管法在新时期、新形势下需要加以修改完善。从整体看，草案文本从理念到制度均体现了维护纳税人权利的努力。从细节看，草案文本不仅涉及实体法问题，也涉及征税程序法问题。在保护纳税人权利的同时，提高了税务机关获取信息和征缴税款的能力，有利于促进国家税收服务和管理能力的现代化。在草案文本第一条就明确地提出了规范征纳行为，促进国家税收治理现代化，其他各章也都在一定程度上体现了这个基本思想。

有利于纳税人权利保护体系的完善。在税收征纳双方的法律关系中，纳税方始终属于弱群体，因此保护和完善纳税人的权益至关重要。草案文本规定，税务机关按照法定程序实施税收征管，不得侵害纳税人合法权益。完善延期、分期缴税制度，将延期缴纳税款审批权放到县以上税务机关，对补缴税款能力不足的纳税人引入分期缴税制度，新增修正申报制度。同时，降低对纳税人的处罚标准，减小行政处罚裁量权，将现行征管法多数涉及罚款的条款由“百分之五十以上五倍以下”改为“百分之五十以上三倍以下”，并视情节从轻、减轻或者免予处罚。此外，草案文本引进和解、调解制度，这可以在实际税收争议中促进纠纷的快速解决，从而有利于保护纳税人的权益。

有利于促进税收法定原则和依法治税的实现。税收法定主义或税收法定原则的原意是：政府征税必须基于法律的规定，而且只有法律的规定才是征税的惟一根据。它要求税种的开征、课税对象、课税标准(计税依据)、税率、税收减免、征税程序、税务争议等基本要素，都要由法律来规定。并且，还要求对税法的解释从严、不得扩大、不得类推适用。这种对政府征税权力的约束、限制和监督在税收征纳关系中很重要。税收法定原则还有另一个方面，那就是纳税人也要重视依法纳税。草案文本在第一条开明宗义地指出：根据宪法制定本法，以及在第三条明确：国家税收的基本制度由法律规定。税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；全国人民代表大会及其常务委员会决定授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行，以及税务主管部门也可以出台具体的税法解释和具体的税法实施细则。这种“授权”和“具体解释和具体细则”是在我国长期的税制改革和税制立法的实践中形成的经验和总结。草案文本一方面规定了保障国家税收收入，包含依法纳税、依率计征、依法确定税额、依法税务检查和追征；另一方面规定了保护纳税人的合法权益，包含纳税人依法进行税务登记、依法进行纳税申报。这种税收法定原则和依法治税的结合，符合我国宪法和立法法，尊重和保障纳税人基本权利的精神，符合建设法治中国的发展趋势，也符合市场经济对税法的权威性与稳定性的客观需要，对保障公民财产权益、维护社会经济稳定、促进收入公平分配具有不可替代的重要意义。

有利于全面提高税收征管工作科技化、信息化的建设和水平。当前，我国税务机关信息采集和利用能力比较弱，为此，草案文本在“税务登记”一章中，明确了纳税人识别号制度的法律地位。现行税收征管法主要针对企业法人或社会组织的纳税人识别号，而草案文本要求纳税人包括自然人纳税识别号在内的实现社会全覆盖，并要求规定，纳税人签订合同、协议，缴纳社会保险费，不动产登记以及办理其他涉税事项时，应当使用纳税人识别号，这对实现税收征管公平、公正原则，特别是解决收入高低分配不公平有很大帮助。这是税收征管法的一大突破；草案文本还专设“信息披露”一章，明确第三方向税务机关提交涉税信息的义务和责任，明确银行和其他金融机构的信息报送义务，强化政府职能部门的信息提交协作制度，规定税务机关对涉税信息的保密义务，这很有必要。它标志着我国加强以税务机关为中心的涉税信息的平台建设迈向法治化走出了坚实的一步。

与会专家学者还认为，草案文本虽然进步性大，但离正式法律文本的要求还有差距，比如，对税收领域抽象行政行为规范不够；草案文本各章之间、各条文之间的立法结构应是征管程序科学性、规律性的表现，但目前结构和语言存在一定欠缺；草案文本在法律逻辑和法律语言表达上还存在可商榷之处；一些技术性手段也需要在征管法实施条例中加以明确。

与会专家学者还建议把“提高或增强税收征管能力”放在重要地位并鲜明地提出来，因为推进税收治理现代化，从来就是与增强和提高税收征管能力紧密联系在一起的。现在税收面临的新形势不是要增加企业和居民的负担，而是要把应该收的税收上来，这就要靠提高税收征管的能力和水平。

来自国务院法制办、中国法学会财税法学研究会、清华大学法学院、中国人民大学法学院、中国社科院法学所、首都经贸大学法学院的20余名专家学者参加了本次研讨会。