我国税制改革解读
作者简介：
盖地，天津财经大学会计系教授、博士生导师；财政部会计准则委员会会计准则咨询专家，中国会计学会理事、学术委员，天津市会计学会常务理事；《会计研究》、《对外经贸财会》杂志编委，《财务与会计》杂志特约撰稿人。兼任中国海洋大学、河北大学、海南大学、兰州商学院等院校（客座）教授。
目前已在《会计研究》、《财务与会计》、《中国财经报》等20多家报刊杂志发表论文160余篇。编著、主编《财务会计学》、《企业税务会计》、《税务筹划》、《税务会计与税务筹划》等30余部专著、教材，其主编的《企业税务会计》（中国财政经济出版社1993年出版）被国家税务总局评为优秀教材。
主要研究方向是财务会计、税务会计、税务筹划的理论与实务。
自上世纪80年代初，我国进行税收制度改革以来，历经了1983年的第一步“利改税”、1984年的第二步“利改税”、1994年的“工商税制改革”、“入世”后的关税改革以及最近的“第二轮税制改革”。可以说，我国的税制改革取得了丰硕的成果，纳税人的纳税意识大大增强，税收征管水平大为提高，税收收入也随着经济的发展而连续多年呈两位数增长，但目前的税制仍有缺憾，尚需继续推进改革。
一、税制改革成效显著
（一）初步构建起适应国情的税制体系
经过20多年的税制改革，目前在我国已经初步构建起以流转税和所得税为主体的复合税制体系，并根据分税制的要求，按税收执法权，将税收划分为中央税、地方税与共享税三种类型，相应设置了国家税务局与地方税务局两套税务征管机构，而进出口关税以及进口货物、物品应交的增值税、消费税，则由海关征收或代为征收。
1994年税务机构分设后，在一定程度上增加了税收征管成本，也给纳税人增加了某些烦恼，但经过10多年的磨合、调整，运转效率日渐提高。
（二）税收收入连续大幅增长
我国税制改革以来，尤其是从1994年起执行新的工商税制以来，税收收入连续大幅增长，实现了税收收入的历史性跨越（见图1），税收收入占GDP的比重逐年提高（见图2）。
图1 税收收入增长图示
图2 税收收入占GDP的比重图示
2006年，我国的税收收入（不包括关税、耕地占用税和契税）完成37636亿元，比上年增长21.9％，增收6770亿元。其中，中央级税收完成24015亿元，增长21.8％，增收4302亿元；地方级税收完成13621亿元，增长22.1％，增收2469亿元。2006年税收收入呈现三个主要特点：
第一，税收收入较快增长，宏观税负稳步提高。2006年，税收收入比2002年翻了一番多，税收收入占GDP的比重达到18％。
第二，所得税比重继续提高，税收结构进一步优化。2006年，外资企业所得税、内资企业所得税和个人所得税收入共计9533亿元，增长25.4％，比重为25.3％，较上年上升0.7个百分点。税收收入结构日趋合理，既反映了经济结构的优化和经济运行质量的提高，也使税收调节经济和调节分配的作用得到进一步发挥。
第三，东、中、西部税收全面增长，西部地区增幅领先。2006年，东部地区税收收入完成26568亿元，比上年增长21.7％，占全部收入比重为70.6％；中部地区收入完成5850亿元，增长21.5％，占全部收入比重为15.5％；西部地区收入完成5218亿元，增长23.8％，占全部收入比重为13.9％。
（三）消费税改革正确引导消费、资源税调整体现节约型要求
为了更好地发挥消费税正确引导生产消费、促进资源合理配置和利用、控制能源消耗、增强保护生态环境意识、间接调节收入分配等职能，贯彻落实科学发展观、建设节约型社会的要求，从2006年4月1日起，我国对消费税税目、税率及相关政策进行了重大调整。实施结果体现出政策调整的初衷，使消费更趋合理性和公平性，调整税目的税收收入有增有减。
根据2006年5～12月份的税收统计资料显示，游艇、高尔夫球及球具分别入库消费税收入23万元和388万元，护肤护发品同比减少80338万元；新增的石脑油、溶剂油、润滑油和燃料油共入库消费税23.09亿元；木制一次性筷子和实木地板分别实现消费税收入1809万元和14315万元；小汽车品目消费税同比增收19.74亿元，摩托车消费税同比减收17.44亿元；汽车轮胎和粮食白酒消费税因税率下调分别减收5.62亿元和4.85亿元，薯类白酒消费税因税率上调增收3652万元。2006年消费税增收8.93亿元。
为促进资源的合理开发和节约使用，继2005年普遍调高原油、天然气的资源税税率（未超过上限）后，2006年又调高了部分矿产品的资源税税额标准和征收比例：一是调高了内蒙古等14个省区煤炭资源税税额，以促进煤炭资源的有序开采；二是大幅度调高钼、锰、钒等金属矿石和焦炭资源税税额；三是根据资源储存状况和价格的变化，重新划分了岩金企业的矿山资源等级，并调高了岩金矿的资源税单位税额标准；四是调整铁矿石资源税征收比例，取消了对有色金属矿产品资源税减征30％的优惠政策，将铁矿石优惠政策由减按40％征收调高为减按60％征收。资源税的政策调整有利于建设节约型社会，同时也促进了资源税的快速增长，2006年全国资源税完成207.26亿元，同比增长45.3％。
（四）增值税转型改革试点令人鼓舞
自2004年7月1日到2006年年底，东北地区通过扩大增值税抵扣范围政策的施行已实现固定资产增值税抵退88亿元。2006年，东北地区税务部门继续根据增值税转型改革试点要求，积极贯彻实施，审核认定能享受优惠政策的企业名单，及时审核认证企业申报的设备抵扣发票，取得明显成效，全年共办理东北老工业基地增值税转型退税43.5亿元，比上年增长50.3％，增加退税14.6亿元。
受益最大的是辽宁省（含大连市）。增值税转型以来该省共办理固定资产抵退税51.6亿元，其中2004年7亿元，2005年15亿元，2006年29.6亿元，基本呈逐年翻番的态势。受惠企业主要集中在大型企业，其中抵退增值税超过2000万元的企业17户。从2006年抵退税企业的产业分布来看，装备制造企业受惠最多，达到9843户，占总户数的53％；在抵退税的资金规模上，冶金业虽然只有1084户，但抵退税额却达到12.9亿元，远远超过装备制造业。
吉林省共获增值税抵退税22.9亿元，其中2004年3.2亿元，2005年9.3亿元，2006年10.4亿元。从2006年的情况看，石油化工业抵退税最多，达3.6亿元；汽车制造业位居其次，为3亿元。抵退税款的到位为企业增加设备投资提供了财力支持，近两年，吉林试点行业设备投资和技改投入都有不同程度的增长，这表明增值税转型政策已发挥出积极作用。
黑龙江省获得的增值税抵退税为13.3亿元。从产业分布看，除石油化工业和装备制造业外，黑龙江的农产品加工业较为突出。自2004年扩大增值税抵扣范围政策实施以来，共有2769家农产品加工企业纳入扩抵范围，获得增值税抵退税1.9亿元。从全省经济运行状况看，增值税转型的实施效果显著，促进了企业的设备投资和技术改造，拉动了地方经济增长。
事实证明，东北地区增值税转型试点是成功的。从2004年到2006年，辽、吉、黑三省的经济运行逐渐好转，工业经济效益不断提高，国内增值税也一直保持增长态势。据国家税务总局的统计资料显示，2001~2003年，上述三省的税收收入增幅远低于全国平均水平，而实行增值税转型后，税收呈现恢复性增长，2005年增幅达到15.3％，比2002年提高7.7个百分点。
增值税转型改革试点，有效地减轻了企业税负，对促进企业技术改造、调整产业结构和产品结构，进一步增强企业的竞争能力发挥了重要作用，从而有力地推动了东北老工业基地的振兴。
（五）所得税日趋合理
1．个人所得税的调整
为进一步强化个人所得税调节居民收入分配的作用，从2006年1月1日起，我国提高了工资、薪金所得、企事业单位承包经营和承租经营所得以及个体工商户的生产经营所得费用的扣除标准（免征额）。2006年前11个月，3个调整项目的个人所得税虽然继续保持增长，完成1512.32亿元，比上年同期增长11.1％，但增幅比上年同期下降13.1个百分点，个别地区出现负增长；3个调整项目占个人所得税收入的比重为67.6％，同比下降3.5个百分点。其中，工资、薪金个人所得税完成1160.08亿元，同比增长10％，增幅比上年全年低近14个百分点，前两个月同比增长26.4％，而后9个月政策效应显现，仅增长5.5％。据统计，提高了工资、薪金所得费用扣除标准后，个人所得税纳税人减少2000余万人，一大批中低收入者因不用纳税或纳税减少而得到实惠，中低收入者的税收负担有所减轻。
在保证相关纳税人充分享受税法调整带来优惠的同时，税务机关强化了对高收入群体的个人所得税征管和专项检查，2006年前11个月，8个非调整项目个人所得税增势可观，增幅高达30％，有力地拉动了个人所得税的整体增长。在工资、薪金个人所得税中，按5％～25％税率缴纳个人所得税的同比增长0.5％，而按25％～45％税率缴纳个人所得税的增长43.7％，说明个人所得税对高收入者的调节作用进一步加强。从2006年起，凡年收入超过12万元的个人所得税纳税人，要在下一年度3月底以前，进行个人所得税的年度自行申报纳税（不适用于个人计算缴纳税款），以加大对高收入者的税收监管力度。
2．企业所得税的改革
在内外资企业所得税合并之前，政府主管部门已经对（内资）企业所得税进行了多次调整，旨在创造企业平等竞争的税收环境，减少与外资企业所得税的差异。主要有：
（1）进一步完善和规范内资企业计税工资制度，经国务院批准，自2006年7月1日起，内资企业在计算缴纳企业所得税时允许扣除的计税工资标准由人均每月800元上调到1600元，同时停止执行按20％比例上浮的政策。这项政策的出台，使企业的合理性工资支出得到补偿，缓解了因企业职工工资增长带来的企业负担较重的矛盾；有利于缩小内、外资企业之间由于计税工资扣除标准不同造成的税负差距，逐步实现公平竞争。经测算，当年由此减少企业所得税收大约160亿元。
（2）自2006年1月1日起，国家高新技术产业开发区内新创办的高新技术企业，自获利年度起两年内免缴企业所得税，免税期满后减按15％的税率计算缴纳企业所得税。高新技术企业在投产经营后，其获利年度以第一个获得利润的纳税年度开始计算；企业开办初期有亏损的，可以依照税法规定逐年结转弥补，其获利年度以弥补后有利润的纳税年度开始计算。新创办软件企业、集成电路产品的生产企业（线宽等于或小于0.8微米），经认定后，自获利年度起，企业所得税“两免三减半”。对国家规划布局内的重点软件企业，当年未享受免税优惠的，减按10％的税率缴纳企业所得税。
（3）自2006年1月1日起，对财务核算制度健全、实行查账征税的内外资企业、科研机构、大专院校等（以下简称企业），其研究开发新产品、新技术、新工艺所发生的技术开发费，按规定予以税前扣除。该类企业在一个纳税年度实际发生的下列技术开发费项目，包括新产品设计费，工艺规程制定费，设备调整费，原材料和半成品的试制费，技术图书资料费，未纳入国家计划的中间实验费，研究机构人员的工资，用于研究开发的仪器、设备的折旧，委托其他单位和个人进行科研试制的费用，与新产品的试制和技术研究直接相关的其他费用，在按规定实行100％扣除基础上，允许再按当年实际发生额的50％在企业所得税税前加计扣除。企业年度实际发生的技术开发费当年不足抵扣的部分，可在以后年度企业所得税应纳税所得额中结转抵扣，抵扣的期限最长不得超过五年。
企业用于研究开发的仪器和设备，单位价值在30万元以下的，可一次或分次计入成本费用，在企业所得税税前扣除，其中达到固定资产标准的应单独管理，不再提取折旧。企业用于研究开发的仪器和设备，单位价值在30万元以上的，允许其采取双倍余额递减法或年数总和法实行加速折旧，具体折旧方法一经确定，不得随意变更。
3．内外资企业所得税得合并
2006年12月29日，十届全国人大常委会第25次会议以155票赞成、1票弃权表决决定，将《企业所得税法（草案）》提请第十届全国人大第5次会议审议。2007年3月，全国人大第5次会议审议并通过《中华人民共和国企业所得税法》。合并后的《中华人民共和国企业所得税法》根据科学发展观和完善社会主义市场经济体制的总体要求，按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的税制改革原则，借鉴国际经验，建立各类企业统一适用的科学、规范的企业所得税制度，为各类企业创造公平的市场竞争环境。体现了公平税负原则、发挥调控作用原则、参照国际惯例原则、理顺分配关系原则和有利于税收征管原则。
二、税制改革任重道远
各国、各地区税收法律制度的建立健全都经历了一个很长的历史过程，不可能一蹴而就，而且这个过程也是无止境的，所谓“健全”都是相对的。
（一）制定《税收基本法》
由于各国国情不同，税收法律背景与环境不同，有的国家有《税收基本法》，有的国家没有《税收基本法》，例如美国没有《税收基本法》。1939年，美国税法被集中编纂为国内收入法典（IRC），后经多次修改。它是联邦税收的最高法律，也是联邦税务会计（Federal Tax Accounting）的理论基础与方法指南。但世界上不少国家制定《税收基本法》，以作为其税收法律制度的“母法”。早在几年前，我国对是否制定《税收基本法》进行过讨论，大多数人主张制定《税收基本法》，有关部门也在认真起草准备《税收基本法》，估计可以提交下一届“全国人民代表大会”讨论。从理论上讲，应该先有《税收基本法》，才能据以制定各项税收程序法、实体法及其实施细则等，但从实践上说，各国都是在各项税收程序法、实体法执行一定时期后，才着手制定《税收基本法》。
（二）进一步健全中央与地方两大税收法规体系
1992年9月，中共中央“十四大”提出了建立社会主义市场经济体制的战略目标，其中包括税制改革的任务。1993 年6月，中共中央、国务院做出了关于加强宏观调控的一系列重要改革，其中的重要措施之一就是加快税制改革。同年11月，党的十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出了税制改革的基本原则和主要内容。根据分税制财政管理体制的要求，将税收收入分为中央政府固定收入、地方政府固定收入、中央政府与地方政府共享收入。
1994年分税制和工商税制改革构建了与社会主义市场经济体制相适应的财政体制框架，总体上是成功的。但由于地方税改滞后，税权高度集中，对地方平衡预算、公共服务提供及自主组织收入的积极性均产生了—定的影响。但也存在以下问题：
1．税权调整缺乏稳定的法律规范。近年来，税权划分波动比较频繁、缺乏相对稳定性。如恢复征收居民储蓄存款利息个人所得税、调整证券交易印花税税率及收入分享比例、实行所得税分享改革以及调整出口退税负担机制等决策，虽然都适应了经济社会发展的客观需要，但不同程度地影响了地方政府的财政利益。
2．地方税收入难以满足其支出的需要。由于地方税收收入规模较小，使地方政府通过收费解决收入不足成为常态，这不仅影响了正常的宏观经济及财税秩序，也对税费改革造成了不利影响。
3．省以下分税制改革难以突破。分税制体制框架没有妥善解决省以下分税制体制不科学、不规范等问题。除政府级次较多、政府间事权划分不清晰等客观原因外，税权划分不规范、不合理也是导致省以下分税制迟迟无法规范的重要因素。
4．税收司法工作滞后。税收立法权集中于中央，税收政策管理权也基本上集中在中央，地方政府只对部分地方税行使一定的管理权限。“税收立法权高度集中、税收司法权高度分散”的模式一定程度上加大了税务机关的执法难度，影响了法律的严肃性。
（三）进一步规范流转税与所得税的复合税制体系
目前，大多数发展国家采取的是流转税与所得税并重的复合税制体系，流转税（间接税）可以保证税收收入的及时性和稳定性，所得税（直接税）可以更好地体现税收的公平性、税款支付能力原则等。从目前我国两类税收的占比看，流转税无疑是第一大类，其占比每年都超过50%，而其中的增值税又是第一大税种，其占比都在35%以上。由此可见，流转税在复合税制体系中的重要性。
在规范流转税与所得税的复合税制体系中，重点应是增值税与所得税两大税种的进一步完善。
加入世贸组织后，国内市场对外资进一步开放，内资企业也逐渐融入世界经济体系之中，面临越来越大的竞争压力，继续采取内资、外资企业不同税收政策，必将使内资企业处于不平等竞争地位，影响统一、规范、公平竞争的市场环境的建立。为有效解决企业所得税制度存在的问题，有必要尽快统一内资、外资企业所得税。企业所得税“两法合并”改革，有利于促进大陆经济结构的优化和产业升级，有利于为各类企业创造一个公平竞争的税收法制环境，是适应社会主义市场经济发展新阶段的一项制度创新，是促进经济社会可持续发展战略的配套措施，是中国经济制度走向成熟、规范的标志性工作之一，也是社会各界的普遍共识和呼声。
目前，我国经济处于高速增长时期，企业的整体效益近年来有较大提高，财政收入保持了较好的增长势头。借鉴国际税制改革经验，在这样的形势下进行企业所得税改革，国家财政和企业的承受能力都比较强，是改革的有利时机。
2007 年3月，第十届全国人大第五次会议审议通过合并后的《中华人民共和国企业所得税法》，新《中华人民共和国企业所得税法》的施行，可以在很大程度上消除内外资企业所得税税负不公平的缺陷①。
今后，还应进一步对个人所得税进行修改完善，如调整个人所得税税目、税率、个人所得税的税前扣除项目和标准等。从长远看，在所得税的改革上，应该向着合并所得税法的方向努力，即将企业所得税与个人所得税融于一部税法中。在这方面，可以借鉴台湾地区的所得税法。
增值税的改革主要体现在尽快实现增值税转型，即由生产型增值税转为消费型增值税。东北地区从2004年7月1日起进行的增值税转型试点，从严格意义上说，应该是“扩大增值税抵扣范围”的改革，而非真正意义上的“增值税转型”。
将现行的生产型增值税改为消费型，理论界与企业界已经呼吁很长时间了。在东北地区扩大增值税抵扣范围，实际上就是对这项政策进行的检验和实验。现在看来，实际抵扣的税款大大少于原来的估计，但是效果却十分明显。不少企业重新焕发了生机，甚至从长期亏损、欠税变成了现在的纳税大户。试点的成功仅仅是好的开端，它为下一步的增值税改革提供了决策依据。总结经验、完善政策，尽力为纳税人提供一个更有利于企业公平发展的环境才是政府的责任。因此，增值税转型不能仅仅停留在扩大“试点”上（下一步要扩大到中部六省），长期“试点”必然会带来税负不公平，诱发纳税人避税、甚至偷逃税款。在我国税收收入连年大幅增长的情况下，完全可以承受因增值税转型而付出的代价，从长远看，眼前的付出会带来更多、更持久的收入。
近几年，不论是社会的“关注度”，还是税制的“改革度”，主要集中在“大税种”上，而对属于地方政府固定收入的“小税种”！则相对重视不够②，像“城市维护建设税”依然是一种“附加税”，而非独立的税种。政府应进一步加快中央与地方两大税收法规体系建设，尤其是完善地方税种的建设，保证地方税权与其事权相匹配。
①2005 年内资企业平均实际税负为24 . 53 % , 外资企业平均实际税负为14 . 89 % ，内资企业高出外资企业近10 个百分点。
②2006年，国务院出台了烟叶税、修订了城镇土地使用税、颁布了合并后的车船税，是“小税种”建设的一大进步。
