地方政府审计职能软化问题研究

　　政府审计是指国家审计机关对中央和地方政府各部门及其他公共机构财务报告的真实性、公允性，运用公共资源的经济性、效益性、效果性，以及提供公共服务的质量进行审计。我国政府审计包括中央、地方以及行政单位预决算审计。审计理应把对权力的监督和制约作为一项重要职责。从审计的产生和发展过程来看，查错防弊——对权力的监督和制约一直是政府审计的主要工作。政府审计要在制约和监督权力方面发挥应有的作用，对权力的监督和制约是新时期党和国家赋予审计机关的新职责，具有特殊的现实意义和深远的历史意义。

　　一、地方政府审计职能软化的表现

　　从现阶段政府审计所处的法律地位、拥有的审计资源、审计人员的专业技术水平等各方面看，均表明政府审计已发展到能对权力监督和制约的水平。但是，目前审计工作普遍存在着审计难、反映难、处理更难的现象，地方审计机关，特别是基层审计机关对同级政府活动难以进行有效的监督和制约。地方政府审计面临的发展困境主要是审计职能软化问题。审计职能软化主要表现在以下方面：

　　一是审计监督职责的履行很难落实到位。目前的审计工作普遍存在着审计难、反映难、处理更难的现象。这一问题导致的直接后果是审计监督职责履行不到位，作用得不到发挥，人大、政府对审计的重视和支持程度，社会对审计的理解和认同程度也随之下降。

　　二是依法独立实施审计监督缺乏必要的保障。审计实践说明，地方审计机关，特别是基层审计机关经常容易遇到以权压审计的现象，审计结果常成为地方政府的“维权”工具，同时，由于缺乏必要的审计干部保护机制，对审计监督力度较大的审计机关负责人也时有被调离，甚至降职、免职的情况。

　　三是审计机关经费得不到保障，影响了审计工作的正常开展。《审计法》要求对审计机关履行职责所需经费，要列入财政预算，由本级政府予以保证。但在实际操作中，地方各级政府普遍将审计机关视同一般的行政单位，其所需经费都由同级财政部门审批。这在客观上削弱了审计机关对财政部门的监督力度。再加上一些地方财力紧张，有些审计机关的审计经费除去人头费等行政经费后，少之又少，影响了审计工作的正常开展。

　　四是同一事项出现重复审计检查的情况。有些经济监督部门如财政、物价、工商以及政府组成的联合调查机构不协调，导致对某些被审计单位的经济事项多头立项，重复审查，问题重复处理，轻重不一，使被审计单位产生逆反心理。检查出的问题，需要理顺和解决，这势必浪费时间，影响审计工作效率。目前，财政部门正积极介入工程决（结）算的评审工作并已出台了一系列关于工程造价评审的规范性文件。他们的主要内容为工程造价审核、财务竣工决算评审，主要方式是委托会计师事务所或工程造价事务所进行审核工作，最后由财政部门出具评审结论。就实质内容和评审对象而言，财政部门对建设项目的评审工作与审计机关对建设项目竣工决算审计是相同的。而在新的基建财务制度中，规定了建设项目财务竣工决算最终必须由财政机关审批，换言之，今后国家建设项目的竣工决算将面临审计完后再审批，还是批完后再审计的问题；对建设单位来说，也存在重复审查之嫌。

　　五是大规模审计派出机构与地方审计机关重叠。由于审计机关用人权、财权都集中在各级政府手中，财政部门、地方政府的意见自然一言九鼎，甚至大面积损害了基本审计数据的可靠性。据统计，多年来，审计署特派办（特派员办事处）查处的单位违纪金额都高于地方审计机关所查出的金额，最低的为27倍，最高则达到113倍。为解决这一问题，审计署不得不用变通的方法加以解决，大规模派出审计特派员，并在特派员的领导下设立特派办。审计署特派员行政级别高——正司级，并接受审计长的直接领导。这一类似于巡抚大员的制度尽管能发挥相当大的作用，但这一作用的背后掩盖的问题却是地方审计部门的废驰和国家财政的浪费，以两套班子行同一职责，反映的是普遍的制度性导致的地方审计的职责缺失。

　　二、强化地方政府审计职能的对策

　　第一，强化政府责任。我国自设立政府审计机关以来，审计影响逐渐扩大，但从审计效果看，虽然宪法和审计法赋予了政府审计机关相应的职责，但审计的开展还要依赖于领导的重视程度。

　　对政府审计机关指出的问题，多数被审计单位积极整改，但在有些情况下，有些被审计单位对审计问题过度自我辩护，或对审计问题置若罔闻，即使执行审计建议，也最多是一些行政处罚手段，审计效果和社会期望相差很大。究其原因是一些政府部门缺乏责任意识。我国正处在改革的关键时期，政府改革也正在攻坚阶段，只有政府部门充分认识到并勇于承担自身责任，立法部门和社会公众积极监督，政府审计才能真正发挥作用。

　　第二，转变政府审计形象。长期以来我国政府审计侧重于财务审计，主要履行审计监督职能，人们对审计的认识是：只有查出大案要案审计才算成功。因此，人们欢呼“审计风暴”，但是每次“审计风暴”来临，众多政府部门纷纷上榜，并且屡查屡犯，政府部门和审计机关经常处于尴尬境地，审计效果也有失众望，因此应将我国行政型政府审计体质逐渐转化为立法型体制，加强审计与立法的联系；转变政府审计职能，在职能设计上要尽量避免政府审计组织和政府部门重复监督的现象，减少资源的浪费，审计重点集中在政府治理、内部控制和风险预警等体制问题，审计向绩效审计、非审计服务发展，为政府改革提供建设性意见，政府审计职能要向监督、鉴证、评价和专业服务多方面发展。

　　第三，构建审计文化。当前，审计文化建设的核心是审计职业道德建设、审计精神培育、审计价值取向、审计形象树立，这些方面大体构建了审计文化的框架。审计文化建设就是在审计具体的历史环境及条件下将人们的事业心和成功欲化作具体的奋斗目标、信念和行为准则，审计组织提倡什么，崇尚什么，审计人员的注意力必然转向什么，这比强迫命令更有效。

　　第四，提升审计人员素质水平。现阶段，政府审计以维护国家经济安全为目标，对审计人员的素质提出了新的、很高的要求。审计人员素质建设是一个循序渐进的过程，在此过程中，要适应政府审计维护国家经济安全的目标要求，着力改进审计人员的思维方式，强化战略思维，培育辨证思维，养成开放思维，打造创新思维，解决审计人员更新观念和思维高度的问题；坚持德才廉备、以德为先标准，解决选人、用人导向和公信度问题，打造过硬审计队伍；加强教育培训和实践锻炼，着力解决队伍能力素质问题。

　　第五，加强审计管理。逐步提升审计工作质量和水平，更好地发挥政府审计“防火墙”、“预警系统”等功能。加强计划管理，善于捕捉经济社会发展中的重点、难点、热点和疑点问题，找准关键点，明确审计主攻方向，切实做到围绕中心、服务中心；统筹兼顾，增强审计计划的适应性和灵活性，根据国家经济安全形势发展与党和政府的要求，及时调整审计工作重心。加强质量管理，严格依法审计，规范审计程序，严守质量标准，强化现场检查，落实质量责任，动态跟踪反馈，使每一个审计项目和审计专项调查项目的质量都经得起时间的检验，真正发挥维护国家经济安全的功效。