浅谈我国节能减排审计的现状与发展形势

　　2011年3月，我国《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》正式发布。《纲要》明确，到2015年单位GDP能源消耗降低16%，二氧化碳排放降低17%；化学需氧量、二氧化硫排放分别减少8%，氨氮、氮氧化物排放分别减少10%。2011年5月，国家审计署发布20个省有关企业节能减排情况审计调查结果公告，这是国家审计署发布的第一份针对国家有关部门和政府开展节能减排情况的结果公告。可见，在新形势下，做好节能减排审计工作具有紧迫性和重要性。

　　一、节能减排审计的理论基础和现实环境

　　节能减排审计作为环境审计的组成部分，其理论基础与国家审计职能和环境审计密不可分。国家审计的职能在于通过审计行为，促进政府职能的有效实现，这包括督促政府保障社会各资源要素主体之间的协调运行以及经济可持续发展和社会利益协调，督促政府在保障社会各资源要素主体进行产权交易、获取收益的同时体现或保障公民人权的实现。

　　进入21世纪，随着公民意识的不断提高和公民社会的逐步建立，人权必将受到更多关注。联合国人权公约之一《经济、社会及文化权利国际公约》中约定“人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件”。实现人权是国家行为的最终目的，可以看到，近年来我国政府正在采取有力措施推动科学发展、促进社会和谐，为人民生活更有尊严、更加幸福而努力。2009年4月，国务院新闻办公室发表了《国家人权行动计划（2009-2010年）》，指出实现充分的人权是人类长期追求的理想，也是我国政府长期为之奋斗的目标，明确提出环境权利，要求“坚持人与自然和谐发展的方针，合理开发利用自然资源，积极参与国际合作，创造有益于人类生存和持续发展的环境，努力建设资源节约型、环境友好型社会，保障公众环境权益”。公民环境权作为基本权利之一，越来越得到重视。

　　根据当代环境权理论，环境权包括公民、单位、国家和人类环境权，其中公民环境权是最基础的环境权。公民环境权是指公民享有在安全、平衡、健康和良好的环境中生活的权利。与此相对应，国家环境权是指国家享有自然资源主权和环境事务主权，政府作为国家主权的行使者，有权对其环境资源事务进行管理并承担责任。因此，政府在领导、组织、协调环境资源保护工作，建设环境友好社会、资源节约型社会中具有重要的、关键的、不可替代的作用。

　　然而，在现实生活中，在环境保护和节能减排领域政府失灵的现象屡见不鲜。如2004年“沱江水污染事件”，四川化工股份有限公司第二化肥厂排放氨氮含量超标数十倍的废水，导致沱江流域严重污染，影响沿江近百万人饮用水，直接经济损失达2亿多元。在这次事故中，政府部门对排污单位的技改试运行、排污情况以及环境应急措施处于不监管或不负责任状态，环境监督管理失职尤为突出。2009年陕西凤翔“儿童血铅超标事件”，731名受检儿童中，615名血铅超标。这次事件中，环境监测信息在政府和公众之间出现典型的不对称，政府提供的环境监测信息真实性以及公众对专业环境监测信息的认知程度让人深思。在节能领域，类似的现象同样存在。特别是在是“十一五”考核年2010年，一些地方政府通过限电、停产来降低能耗以完成指标，如河北安平县居民遭遇拉闸限电，连马路上的红绿灯以及医院用电也未能幸免；河北唐山的30多家钢厂、浙江温州等地多家企业均被强制拉闸限电。这种为了节能减排而采取的短期投机行为，导致政策目标与实际出现深度落差。

　　公众和舆论的质疑，实质上是对政府履行公共受托责任的不信任，这需要一个第三方实施机制来监督、协调和平衡。国家审计就是这一机制的核心，目前理论界和实务界普遍认同国家审计制度是保证和监督公共受托责任得到落实的有效控制制度。因此，在政府节能减排责任备受关注又饱受质疑的情况下，国家审计随之拓展，节能减排审计应时而生，这是国家审计促进政府职能和保障公民环境权的职责体现。

　　二、节能减排审计的重要意义

　　根据《中国统计年鉴2010》，中国能源呈现高增长趋势，从1978年的5.7亿吨标准煤上升到2009年的30.67亿吨标准煤；2008年，主要的能源消耗如：煤炭、原油，分别达到28.11亿吨、3.73亿吨，石油的净进口量达到2亿吨，对外依存度达到53.8%。在国际能源署（IEA）发布的《2010世界能源展望》执行摘要中，预计中国能源的需求量在2008年至2035年间会上升75%，到2035年，中国占世界能源的需求会从现在的17%上升到22%。

　　中国在当前加速工业化和城市化的进程中，能源需求刚性增长是一个客观规律。研究表明，2005年中国的工业化水平综合指数达到50，中国工业化进程进入工业化中期阶段的后半阶段。在这一阶段，重新重工业化是国家工业化的必经途径和客观必然，如欧美国家和日本均经历了重新重工业化，才成为发达工业化国家。中国工业化从以原材料为主的时期进入重加工业为主的高加工度化时期，它承担着制造生产资料，为国民经济各部门提供装备和技术手段的重要作用。中国处于工业化的推进时期，重新重工业化的任务没有完成，人们生活水平有待进一步提高。由于城市化、消费结构升级、交通和基础设施发展的共同需要，重工业表现出较大的发展空间，这些经济因素必然要求原材料产业的迅速发展，而原材料产业主要是高能耗产业，这是中国工业结构在向技术密集型产业占优势的演进中的必然规律。

　　伴随着工业化和城市化进程，我国污染物排放的数量和种类都是惊人的。世界银行数据库显示，2006年中国超过美国成为全球第一大二氧化碳排放国，2007年达到65亿吨。国家环保部发布的2009年全国化学需氧量、二氧化硫排放总量分别达1277.5万吨、2214.4 万吨。与此同时，政府和企业投入环境保护、污染治理和节能降耗的资金也逐年上升。从当前国家审计的国家经济社会运行“免疫系统”功能，到“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”的原则，节能减排审计工作的重要性更显突出。

　　三、节能减排审计的现状和发展趋势

　　我国当前开展的节能减排审计是环境审计的重要组成部分，是审计部门依照国家有关法律法规和标准，对国家行政和企事业单位以及其他经济组织在节能减排资金使用的真实性、合法性和效益性，以及节能减排法律、法规和标准的执行情况进行监督、检查和评价。其根本目的是通过审计监督督促政府及其有关部门和企业认真履行节能减排责任与义务，严格执行国家政策法规，积极开展节能减排工作，全面推进生态文明建设。

　　我国当前开展节能减排审计的模式主要有项目结合模式和专项审计模式。在项目结合模式下，把节能减排审计结合到预算执行审计、企业财务收支审计、领导干部或国企负责人经济责任审计之中，体现在预算执行审计中对环保资金、节能减排资金使用管理情况的审查，在企业财务收支审计中进行企业的能源消耗以及二氧化硫和化学需氧量排放等的调查，在经济责任审计中检查环保、节能及污染物排放等责任书的履行情况。在专项审计模式下，审计调查对象涵盖政府和主管部门，高能耗企业，审计范围包括政策法规执行、节能减排资金、污染物排放、能源消耗状况、行业产能和产业布局以及产业结构调整等多方面。

　　当前节能减排审计已取得一系列成果，从国家审计署发布的审计公告来看，节能减排审计揭露出节能减排专项资金管理使用不够规范、违规新建高耗能项目、新建项目污染防治达不到国家规定标准、淘汰落后产能不够彻底等问题，多个省市修改和完善了相关政策制度。这也让我们看到节能减排审计更为广阔的空间。

　　节能减排审计的范围将不断扩展。随着节能减排政策的逐步深化，节能减排审计将在目前监督资金使用、行政规章制度和标准规范等行政政策执行的基础上，拓展到监督节能减排市场政策，如能源税、资源税、污染物排放配额交易制度等。

　　节能减排审计的参与者将更加多元化。随着国家审计的导向作用，以及地方政府、企业、股东以及公众对节能减排信息的需求，地方、社会审计组织将逐渐参与到节能减排审计之中，同时更多具有节能减排知识的专业人才充实到节能减排审计工作之中。

　　节能减排审计监督和建策作用将更加显著。随着审计人员在节能减排审计领域的探索和实践，审计方法和评价指标体系将逐步形成，必将提高这项审计工作的效率和效果，为节能减排目标实现和法律制度的健全的完善发挥重要作用，促使政府更好的实现公共利益目标。

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