重大突发危机事件紧急救助专项资金绩效审计评价指标体系研究
摘要：本文从突发危机事件紧急救助专项资金绩效评价指标体系的理论理解入手，探讨了现行重大突发危机事件紧急救助专项资金绩效审计评价指标体系存在的问题，进一步阐述了构建重大突发危机事件紧急救助专项资金绩效审计评价指标体系的基本原则和评价指标体系的构成。
关键词：突发危机事件；紧急救助资金；绩效审计；评价指标体系绩效审计评价指标体系不健全是现阶段各级审计机关开展专项资金绩效审计共同面临的一个难题。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》提出，到2012年所有的政府专项资金审计项目都要开展绩效审计，如今发展规划期即将结束，各级审计机关的工作重心都在向绩效审计过渡，但从目前情况看，突发危机事件紧急救助专项资金绩效审计尚未形成规模效应，操作起来更无标准化、规范化、制度化可言［1］。造成上述问题的原因是目前审计机关对突发危机事件紧急救助专项资金绩效审计评价依据不充分、评价体系内容不全面。
一、关于重大突发危机事件紧急救助专项资金绩效评价指标体系的理论理解
根据相关文献解释，绩效审计评价指标体系是指由相互联系相互制约的若干个用来衡量、评价被审计单位经济效益的指标构成的有机整体。我们认为突发危机事件紧急救助专项资金绩效审计一个重要的目标就是为审计对象提供决策依据，重大突发危机事件紧急救助专项资金绩效评价指标体系重点内容应包含科学的评价标准、考评指标体系和管理体制。如对救灾资金政策执行的效果进行评价，我们就要以一个科学的标准评判是否达到救灾资金政策设定的目标，以科学的考评体系来评判救灾资金政策执行的效果，查找救灾资金政策执行过程中与预期目标的差距，及时发现救灾资金政策执行中存在的实际问题，为进一步对救灾资金政策进行优化提供决策依据。
二、现行重大突发危机事件紧急救助专项资金绩效审计评价指标体系现状
（1）评价缺乏成熟、明确的专业指南。突发危机事件紧急救助专项资金绩效审计的对象千差万别，衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准很难统一，甚至同一资金项目会有多种不同的衡量标准，而采用不同的衡量标准，得出的结论也会有所差别。现阶段我们在进行突发危机事件紧急救助专项资金绩效审计评价时，受诸多因素的影响，评价标准相对单一，定性评价内容相对较多，定量评价相对不足，造成重大突发危机事件紧急救助专项资金绩效审计结果不全面、准确性差。
（2）评价标准缺乏统一性与客观性。统一客观的评价标准是保障突发危机事件紧急救助专项资金绩效审计深入有效进行的最直接的因素，是完整意义上的突发危机事件紧急救助专项资金绩效审计必不可少的技术要件，其功能在于为保证审计人员的专业判断的一致性和客观性提供指导。没有科学可行的突发危机事件紧急救助专项资金绩效指标评价标准，就不能科学地衡量经济效益的高低，审计人员就无法做出科学的结论，无法对经济活动的合理性、有效性进行评价，对救灾活动中的损失浪费现象难以定性，过多关注微观效益，而忽视宏观效益，无法把握重大突发危机事件紧急救助专项资金绩效审计的整体性。
（3）缺乏与部门整体目标的协调。现有的绩效评价指标多数从通用指标或专业技术指标中直接选择，而不是从部门工作的关键目标出发逐级细化。突发危机事件紧急救助专项资金绩效审计评价体系中合法性、合规性内容比例较大，评价体系多以考核工具形式出现，将评价体系机械地与政绩考核挂钩。评价指标体系结构单一。偏重于短期效益，忽视对长期效益的评价；偏重资金本身局部效益，忽视对宏观整体效益的评价，评价体系制定部门层次不高，多是救助资金的主管部门，缺乏全过程综合评价，偏重于事后财务评价，缺乏对资金下拨前管理、运作过程的监控和资金运行后的效益追踪评价。
三、绩效评价指标体系在重大突发危机事件紧急救助专项资金绩效审计中的作用
绩效评价指标体系在重大突发危机事件紧急救助专项资金绩效审计中发挥着举足轻重的作用，但目前，重大突发危机事件紧急救助专项资金绩效评价指标存在诸多缺点，严重制约着我国开展重大突发危机事件紧急救助专项资金绩效审计工作。在公共财政框架下，政府绩效表现为国家（或政府）向社会提供公共产品和服务的过程中表现出来的效益、效率和效果。其内涵既包括政府“产出”的绩效，即政府提供公共服务和进行社会管理的绩效表现，又包括政府“过程”的绩效，即政府在行使职能过程中的绩效表现。重大突发危机事件紧急救助专项资金绩效审计，是指政府审计机关和审计人员对本级各部门和下级政府使用重大突发危机事件紧急救助专项资金活动进行综合的、系统的审查、分析，对照一定的审计标准评价其管理和使用财政资金实现预算目标的现状和潜力，发现影响重大突发危机事件紧急救助资金使用效益的问题，提出提高资金使用效益的建议，促进改善管理，提高效益的一种活动［2］。就财政专项资金效益审计而言，重大突发危机事件紧急救助专项资金绩效评价指标是衡量、检测和评价财政专项支出经济性、效率性和效果性，揭露问题的重要量化手段。一套科学合理、层次清晰、实用可行的评价指标体系在重大突发危机事件紧急救助专项资金绩效审计中主要具有以下作用：①有助于将经济性、效率性和效果性等抽象的审计目标具体化， 将审计目标与执行阶段的抽样项目联系起来。②直接提供对政府支出效益的优劣做出客观公正评判的依据。③为审计取证奠定基础，为建立审计证据搜集程序提供依据。④构建审计结论评价基础，帮助形成和规范审计调查。
四、构建重大突发危机事件紧急救助专项资金绩效审计评价指标体系的基本原则
突发危机事件紧急救助专项资金绩效审计评价指标体系总体结构的设计是否合理，直接关系到审计评价的质量。因此，构建突发危机事件紧急救助专项资金绩效评价指标体系，应当遵循科学性、规范性、实用性、可比性的指导思想，坚持以下原则：
（1）相关性。公共化程度的测度是公共财政建设指标体系的核心任务，因此，应着重筛选与公共化相关的指标。
（2）完整性。公共财政建设指标体系所选取的指标应尽可能反映财政公共化进程的主要方面，避免重大遗漏。
（3）重要性。对能够突出体现财政公共性本质和财政公共化进程的指标进行详尽的测度和反映。
（4）独立性。选出的指标应尽可能相互独立，不同的指标要评价财政公共化进程的不同方面，避免重复评价。
（5）精确性。客观指标的定义要准确，资料来源可靠；主观性指标的取得要符合综合评价技术的要求，评价方法科学。
（6）可比性。各评价因素或指标的数据信息必须可比；选择评价因素时，要选取评价对象之间在该因素上具有差异性的指标。
（7）经济性。指标的选取要考虑现实条件及可操作性，数据的获得应符合成本效益原则，在满足评价目标的前提下要减少指标之间的信息重复。
（8）客观性。客观性是指在选择指标时，应充分考虑指标的可监控性，尽可能减少人为因素和主观判断对指标测度的干扰。
（9）定量指标与定性指标相结合。
五、重大突发危机事件紧急救助专项资金
绩效审计评价指标体系的构建转贴于审计评价指标体系由总指标、一级指标、二级指标、三级指标共同组成“金字塔”状的政府绩效审计评价指标体系结构［3］。其中，政府的社会、经济和政治发展战略是从全局的高度对指标体系进行的概括，是指标体系的最高层次，是一级指标。部门绩效指标体系是二级指标，是为了实现一级体系中若干指标所涉及的政府职能而必需的子指标层次。项目绩效指标是最底层的指标，是整个指标体系的基础层。重大突发危机事件紧急救助专项资金绩效审计评价指标体系的构成是在以上框架的指导下建立的。有关重大突发危机事件紧急救助专项资金绩效审计评价指标体系指标解释如下：
（1）重大突发危机事件紧急救助专项资金目标设定指标指对预定目标的设定、规划情况是否科学、合理，能否体现财政支出的经济性、效率性和有效性等。可细化为以下几个具体指标：
·下拨依据的充分性：设立依据是否充分。
·使用预定目标的明确度：使用的预定目标是否明确。
·使用的预定目标的合理性：使用的预定目标设置是否客观、科学，能否体现财政支出的经济性、效率性和有效性等。
·使用的预定目标完成的可能性：根据使用实际进展情况，预测专项资金使用的预定目标实现的可能性。
（2）重大突发危机事件紧急救助专项资金使用的预定目标完成程度指使用的预定总体目标或阶段目标的完成情况。可细化为以下几个具体指标：
使用的预定目标完成率＝使用的预定目标完成数／使用的预定目标数×100％。
使用的预定目标完成质量＝使用实际达到的效果／使用的预定目标×100％。
实际达到的效果是指评价对象实际达到的效益，当效益可以量化时，则采用相应的数额；当效益不可量化时，可以采用专家评议、调查问卷等方法，得出结论。
使用的预定目标完成的及时性：使用的预定目标是否如期完成，未完成的理由是否充分。
使用情况验收的有效性：使用情况验收方式的合理性、验收机构的权威性和验收结果的公正性等。
（3）重大突发危机事件紧急救助专项资金使用的组织管理水平指按照国家政策法规和实际情况，逐步形成和运用的组织结构、管理模式、基础管理制度、激励与约束机制、信息支持系统以及由此形成的组织、协调和管理措施等。可细化为以下几个具体指标：
·使用的管理制度保障：使用的相关管理制度是否健全以及落实到位情况；项目合同书、验收报告、技术鉴定等资料是否齐全并及时归档。
·使用支撑条件保障：使用支撑条件保障承担单位的人员、设备、场地、信息等支撑条件的保障情况。
·使用质量管理水平：使用的技术指标和质量管理，达到国家、部委或行业等技术和质量管理标准的情况。
（4）重大突发危机事件紧急救助专项资金落实情况主要反映项目的计划投入、资金到位等情况。可细化为以下几个具体指标：
专项资金到位率＝实际拨付金额／计划投入资金×100％。
专项配套资金到位率＝实际到位配套资金／计划投入配套资金×100％。
专项资金到位及时性：各项资金是否按项目进度及时到位。
专项资金财政投入乘数＝财政投入后带动其他资金投入总额／财政投入金额。
（5）重大突发危机事件紧急救助专项资金实际支出情况主要反映实际支出结构的合理性、超支或结余情况、资金利用效率等。可细化为以下几个具体指标：
使用率＝实际使用金额／实际拨付金额×100％。
·支出的相符性：项目的实际支出与预算批复（或合同规定）的用途是否相符，项目经费收支的平衡情况以及支出调整的合理性（只计算财政拨款部分）。
·支出的合规性：项目的实际支出是否符合国家财经法规和财务管理制度以及有关专项资金管理办法。
（6）重大突发危机事件紧急救助专项资金会计信息质量主要反映会计信息资料的真实性、完整性、准确性和及时性等。可细化为以下几个具体指标：
·信息的真实性：实际发生支出的会计核算是否真实、准确和规范。
·信息的完整性：项目资金投入、支出、资产等会计核算资料的完整性。
·专项资金信息的及时性：各类会计核算资料提供的及时性；已完成项目是否及时进行决算与审计；形成的固定资产是否及时登记入账等情况。
（7）重大突发危机事件紧急救助专项资金财务管理状况主要反映财务管理制度健全性、财务管理有效性及财务制度执行状况等。可细化为以下几个具体指标：
·制度的健全性：专项资金的内部财务管理制度、会计核算制度的完整性和合法性；是否有项目资金管理办法，并符合有关财务会计管理制度的规定。
·管理的有效性：资金的重大开支是否经过评估论证，资金的拨付是否有完整的审批程序和手续；财务管理制度是否按规定有效执行。
需要指出的是，重大突发危机事件紧急救助专项资金绩效评价指标体系是一个多项指标的集合，各项指标在指标体系中的重要性不能平均分配，权重分配是对于各项指标重要性的权衡和评价，权重的大小反映了重大突发危机事件紧急救助专项资金各项工作的重点、难度以及在资源精力投入上的差别。有关重大突发危机事件紧急救助专项资金绩效评价指标体系的应用还需进一步研究，这里不再讨论。
主要参考文献
［1］刘家义。树立科学审计理念 发挥审计监督“免疫系统 ”功能［J］。求是，2009（10）：28－30.
［2］曹慧明。论建设项目跟踪效益审计［J］。审计研究，2005（1）.
［3］本刊记者。救灾款物跟踪审计是审计方式的一次创新——审计署社会保障计司王中信司长谈非常规审计的规律性特征［J］。中国审计，2008（15）。
