对政府投资工程审计的思考及建议

　　摘要：文章分析了政府投资工程审计目前存在的主要问题，并提出了相应对策，旨在促进提高政府投资工程审计的质量、促进国家投资建设的发展。

　　关键词：政府投资工程审计；问题；对策

　　近年来，随着国家固定资产投资规模的扩大，各级审计机关加大了政府投资项目工程审计力度，起到了节约政府资金、遏制建设领域腐败、促进加强项目管理、保障投资效果等作用，取得了良好的效益和效益，但在开展此项工作的同时也暴露出一些值得思考的，完善政府投资工程审计，对促进国家投资建设的，具有积极的现实意义。

　　一、意义

　　政府投资活动涉及国民经济各部门。搞好固定资产投资项目审计，对深化经济体制改革，加强宏观调控，提高投资效益，促进综合国力增长，保证社会主义市场经济健康发展有着重要的意义。一是监督国家政府投资法规、政策、制度的贯彻执行，维护经济秩序，保障投资建设的顺利进行。二是促进优化投资环境和建筑市场发育，保证政府投资按合理的结构和规模展开，为宏观调控服务。三是促进建立和健全政府投资项目的各项管理制度，帮助有关管理、建设部门及参建单位改善和加强内部管理，提高资金使用效益。四是对建设单位编制的《可行性论证报告》、《项目建议书》的内容真实性、准确性的审计，检查项目投资效益情况，积极推行投资绩效审计。五是查处违规违纪问题，促进节约投资，保护国家和人民的利益。

　　二、含义及范围

　　政府投资审计是国家审计机关依据《中华人民共和国审计法》及其实施条例、《审计机关国家建设项目审计准则》等法律、法规，以投资活动为主线对参与建设活动的设计、建设、监理、施工、材料供应等诸多单位和环节实施全过程监督控制，对固定资产投资立项的合法性、建设资金来源和使用的合理性、竣工投产后的效益性进行审计监督。从而最大限度地保障国家建设项目资金的真实、合法和效益，促使投资单位严格履行基本建设程序，遵守国家有关基本建设法规，制止盲目建设，减少损失浪费，起到防患未然的作用，以发挥审计监督职能的一种行政执法行为。政府投资审计的范围，一般按工程用途分为生产性和非生产性建设项目。生产性建设项目直接用于生产或为满足生产需要，包括工业、农业、水利、商业等建设项目。非生产性建设项目主要用于满足人民物质文化生活需要，包括住宅、办公楼、宾馆、文教卫生、公用设施等建设项目。总之，凡是属于国家拨款或国有投资占控股地位、银行贷款、自筹的建设项目，构成固定资产投资的项目都是固定资产投资审计的范围。

　　三、存在的主要问题

　　（一）审计内容仅以查错防弊为主，不评价项目绩效

　　由于投资领域的市场运作、建设管理尚不规范，发现和揭露建设过程中的违纪违规问题仍然是投资审计的主要内容。审计人员审查重点在建设、设计、施工、采购等单位的财务收支、项目建设管理、资金管理、概算执行、工程造价等方面，至于投资是否合理，经济效益、效益、环境效益如何，则一般不予评价。

　　（二）审计方式多是事后审计，缺少必要的事前预防和事中监控

　　建设项目具有周期长、投资额大、控制环节多等特点，建设过程中的决策、规划、设计、采购、招标、施工、监理等任一管理环节出现漏洞，都可能导致无法挽回的损失浪费。但是目前审计机关开展的投资审计多是还局限于完工后工程决算审计。

　　（三）审计人才短缺、审计手段落后

　　投资审计涉及的审计事项复杂、专业性强，要求审计人员除具备财务知识外，还要具备工程、法律知识，但是现阶段审计人员的专业多以财会为主；同时由于工程招投标、合同签订、施工等环节形成的业务数据采集、转换难度大，对审计人员的运用计算机辅助审计的能力提出了更高的要求，因此大多没有开展计算机辅助审计，审计手段落后。

　　（四）审计风险难以得到有效控制

　　审计人员的风险意识不强，所采取的方法、程序不规范，自身专业知识、经验能力不足必然带来审计风险；有些投资项目复杂、内控制度不健全，工程管理不规范；而被审计单位如果不积极配合，提供的资料不真实或不完整，更容易使审计人员做出错误的判断。

　　四、对策和建议

　　（一）关注投资项目的经济效益、社会效益和环境效益，做出绩效评价

　　审计署在2008年7月发布的《2008年至2012年审计工作发展规划》中明确提出“全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性。至2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计。”目前社会各界也对政府投资工程的损失浪费、投资效益差的关注度不断上升。因此，投资审计必须分析项目建设是否按照规定的基建程序报批、是否按批准的概算内容执行，分析政府投资的建设资金分配原则是否符合国家投资政策、投资规模是否在批准的预算之内、投资结构是否合理、投资分配的内控制度是否健全有效；从而就整体和局部、长远和近期来分析项目投资的效益、社会效益和环境效益，深入分析投资绩效没有达标的原因。但是目前我国对政府投资项目没有规范的绩效评价指标，而使审计人员对项目绩效的评价缺乏统一的指导，影响评价的客观性和科学性。建议应当综合考虑项目行业、项目类别、地区经济差异等因素，加快建立评价投资项目绩效的评价指标体系。

　　（二）坚持关口前移，全程跟踪审计

　　全程跟踪审计可以防患于未然、在审计过程中提出切实可行的意见和建议，边审计、边整改，确保工程质量、避免损失浪费、节约财政资金、发挥审计“免疫系统”功能。在政府投资决策前，审计部门应联合相关部门，认真开展市场调研，对投资项目的可行性、发展前景和效益水平进行综合评估，为领导决策提供科学合理的意见和建议；在项目前期准备阶段，严把图纸设计关、招投标关、合同签订关和工程预算关，从源头上监督建设行为；在施工建设阶段，应当让监督贯穿于施工全过程审查工程：签证是否及时、真实、合理，有无变更、手续是否完备，审查工程材料价格真实性、合理性、合规性，审查工程施工进度是否符合合同约定的工期要求，工程进度表是否已由工程临理人员或甲方代表按实际情况签字，施工进度是否真实合理，审查工程施工是否按照合同与图纸进行施工，有无偷工减料的现象；在竣工决算阶段，应注重对工程量、取费标准、材料差价、定额套用的审计，有无虚增工程量、高套、错套定额等提高工程造价的现象。目前，已有一些审计机关在当地政府的支持下，探索实施政府重点投资项目的审计员派驻制度。其基本做法是：由地方政府出台关于重点建设项目派驻审计员的专门规定，审计机关按照规定派出审计员进驻重点建设项目的工作现场，对建设项目实施从勘察设计到竣工验收的全过程跟踪审计。审计员派驻制度有助于加强重点建设项目的审计监督，值得推广。

　　（三）提高审计人员综合素质

　　投资项目绩效审计与全程跟踪审计能否顺利开展，取决于审计人员人员素质。工程项目审计人员要提高政治素质，具有坚定的政治方向和高尚的职业道德，要客观公正、实事求是、廉洁奉公、保守秘密，在工作中坚持原则，不怕得罪人，敢于同一切违法乱纪行为作斗争，对审计中发现的违法违纪行为问题大胆如实揭露和反映；要提高审计人员的业务水来平，可以采用以下方式：一是人才的外部引进，即适当增加编制，用于引进审计机关所亟须的工程技术人才，尤其是既懂工程技术又懂财务审计的复合型人才；二是人才的内部培养，一方面要通过各种培训，使审计人员能够更新观念、知识和技能，尽快适应开展固定资产投资审计工作的需要，另一方面则可以通过一定的奖励措施，鼓励审计人员自学专业知识，获取专业资格证书；三是系统内部的人才整合，即上级审计机关对于享有审计权限而又人手不够的固定资产投资审计项目，可以委托或者授权下级审计机关来办理；四是建立外部人才，即与师事务所以及其他中介、咨询机构中的技术专家建立稳定的合作关系，在必要时可以聘请他们参与对于重点建设项目的审计工作。

　　（四）要有效防范审计风险

　　审计人员要将风险意识贯穿于审计全过程，将风险和防范措施纳入审计程序的各个环节；在审计中要搞好工程审计风险评估，以评估结果作为拟订审计计划、实施审查、做出审计结论的重要依据。审计机关要加强内部质量控制制度建设，制定好项目审计质量控制制度和复核制度，审计人员和复核人员严格按照制度进行对照，严谨细致地工作；还要建立责任追究制度，明确审计人员各自的权力和责任，促进工程审计人员各负其责、各担风险。