关于政府投资审计法律法规的几点思考

　　摘要：政府投资审计的特殊性决定了其法律体系在工作实践中将会面临许多值得思考和亟待解决的问题。本文主要从法律适用的冲突等问题的分析思考，提出相应的对策及措施。

　　政府投资审计是我国审计监督体系的一个重要组成部分。一方面，由于基本建设项目自身的独特性决定了其审计内容较多、技术经济性较强，涉及到财政预算管理体制、投资融资体制、工程建设管理体制等多方面的法律、法规；另一方面，随着我国加入WTO，建设项目特别是运用世行贷款、国际援助的建设项目， 必然要引进国际上的通行做法和国际惯例， 这也给政府投资审计带来许多法律方面的挑战。

　　一、现行有关政府投资审计的法律法规。

　　目前我国政府投资审计的现行法律法规主要有：

　　（一）《中华人民共和国审计法》，在第三章审计机关职责中， 第二十二条明确规定“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。”

　　（二）审计署、国家计委、财政部、国家经委、建设部、国家工商行政管理局于1996 年4 月5 日联合发布的《建设项目审计处理暂行规定》共二十四条，规范了对在基本建设项目审计中查出的各类问题，如何进行处理、处罚；（三）2001 年8 月1 日以审计署令第3 号发布的《审计机关国家建设项目审计准则》，该准则共二十六条，不仅定义了国家建设项目：“国家建设项目” 是指国有资产或者融资为主的基本建设项目和技术改造项目， 而且扩大了国家建设项目审计的延伸，即“与国家建设项目有关的建设、勘察、设计、施工、监理、采购供货等单位的财务收支， 应当接受审计机关的审计监督。”

　　二、现有政府投资审计法律法规存在的几个突出问题。

　　一是政府投资审计中的法律适用存在冲突。审计实践中主要涉及到《审计法》与《民法》、《合同法》的适用冲突。从法律关系看，一方面，审计机关依照《审计法》进行审计监督，与建设、施工等单位形成了行政法律关系。这种行政法律关系是审计机关依据职权进行监督管理而形成的，具有强制性，双方当事人地位是不平等的；另一方面，建设单位和施工单位根据《合同法》签订经济合同，其产生的是民事法律关系。这种民事法律关系体现平等互利原则， 双方当事人是平等、自愿的。当这两种法律关系在政府投资审计中，就必然会产生法律冲突。为此引起的法律诉讼问题已逐渐成为政府投资审计中的焦点和难点问题， 受到多方关注。如对于工程价款审计核减所引发的一系列纠纷问题， 建设单位一般以追回多付的工程款为目的提起诉讼， 施工单位则为了多结工程款而提起诉讼。法院在审理此类案件时， 往往抛开审计决定及其反应的事实， 以建设单位与施工单位是平等的合同关系为由， 仅仅依据《民法》、《合同法》及双方签订的合同进行判决，并认为《民法》、《合同法》的效力高于其它法律， 大多数情况下会判决施工单位胜诉。

　　二是《审计法》对国家建设项目审计内容的规定过于抽象笼统。有人认为，虽然《审计法》对国家建设项目审计内容的规定过于抽象笼统，但《审计机关国家建设项目审计准则》规定了审计机关应对国家建设项目的建设程序、资金使用、招标投标、合同管理、材料采购、工程结算和决算、工程质量、单位资质等方面进行审计监督。可我们知道后者的法律效力较低，并且它主要是规范审计机关如何开展工作，这就给政府投资审计工作形成了较大的困难。特别是新形势下审计署已确立向绩效审计为主转变的思路，对政府投资审计法规部分内容的修订更是势在必行。

　　三是政府投资审计中执法主体资格问题受到质疑。《审计法》、《财政违法行为处罚处分条例》中规定审计机关为政府投资审计的执法主体， 但对审计机关能否依据其他财经法律法规的规定，对被审计单位违反国家规定的财政财务收支行为进行处理处罚的问题没有明确约定。例如，在政府投资审计中，审计机关必然要对建设项目在建设管理、招标投标、工程价款、监理的执行等方面实施监督，但能否依据《建筑法》、《招投标法》、《合同法》、《土地管理法》和监理制度等规定进行处理、处罚，在执法主体和执法的方式、方法上存在争议。由于审计法规定审计监督的主体是国有投资或融资的项目建设单位， 基建工程项目审计由于受审计管辖权的限制， 无法对施工企业进行处理处罚。虽然审计署于1996 年出台的《建设项目审计处理暂行规定》为审计处理处罚提供了依据， 但大多处理处罚的是建设单位。

　　四是地方性政府投资审计的规章制度多形成人为“地区差”。如2004 年3 月新疆自治区颁布实施了《新疆维吾尔自治区国家建设项目审计监督条例》，2008年初自治区人民政府又下发了《关于进一步做好政府投资项目审计工作的通知》；2008 年湖北省鄂州市人民政府发布了《鄂州市国家建设项目审计监督办法》，还有深圳、武汉等一些地方政府都制定了相关的规章制度， 这些地方性规章制度无疑为各地的政府投资审计工作提供了有力的制度保障， 但与此同时也形成了许多的人为“地区差”。

　　三、关于健全完善政府投资审计相关法律规章的几点思考。

　　一是要进一步健全和完善审计法律法规和规章体系， 构建科学的审计准则体系和审计工作指南体系。特别是要加强对政府投资审计、国有资本占控股或主导地位的企业审计、涉外审计、经济责任审计等审计监督领域相关法律问题的研究，提出意见和建议，完善有关法律、法规和规章， 尽快出台新修订的审计法实施条例， 使这些领域的审计工作做到有法可依，有章可循。要根据审计法和修订后的审计法实施条例， 结合业务工作需要，借鉴国外的先进做法和有益经验，修订和完善原有的国家审计准则， 组织制定包括政府投资审计在内的各项审计指南。在完善审计法律规范、准则和指南体系的过程中， 要注意解决好立法的技术性问题，坚持从实际出发，确保规范建设服务于审计业务工作， 减少由规范引起的矛盾和冲突，及时调整原有规范。

　　二是要进一步明确政府投资审计执法各环节中各相关部门协同配合的法律关系。政府投资审计的有关法律制度，要结合建设项目竣工、决算、验收、交付使用各环节的实际， 进一步明确审计、财政、税务、工商、建设、金融等相关部门各自的职责。国家建设项目涉及到的设计、施工、材料采购、监理等相关单位都应视为国有资产的使用责任人， 均应首先遵守国家有关维护国有资产的政策、法规、规定， 接受包括审计在内的行政执法监督。特别是针对实践中审计决定执行难的问题， 法律应赋予审计机关行政强制执行权， 切实明确审计机关在政府投资审计中的执法主体资格。

　　三是要进一步完善政府投资审计的法律法规， 从根本上解决法律适用的冲突问题。一方面，要加强政府投资审计相关法律规范的修订工作， 保持与其他法律法规的协调统一， 避免与其他法规适用上的分歧；另一方面，还要加强全国各地相关法规制度的清理规范工作， 避免地区与地区之间出现法律规章适用的冲突问题。与此同时，要深入探索建立审计项目审理制和审计工作过错责任追究制，推行政府投资审计结果公开制度，不断增强审计人员的责任意识和风险意识，提高审计工作质量水平，促进审计法律法规的贯彻实施。

　　参考文献：

　　[1]《中华人民共和国审计法》，2006年2月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议修订通过。

　　[2]《建设项目审计处理暂行规定》，1996年4月5日审计署、《中华人民共和国》国家计委、财政部、国家经委、建设部、国家工商行政管理局联合发布。

　　[3]《审计机关国家建设项目审计准则》，2001年8月1日审计署令第3号发布。

　　[4]《建设项目审计处理暂行规定》，审计署，1996年。