“免疫系统论”下国家审计的作用

　　关键词：国家审计 免疫系统 权力控制

　　摘 要：本文从审计“免疫系统论”出发，提出了关于审计本质的新概念，并阐述了审计与权力控制的关系，在探索审计发挥作用的内容和方式方法中，提出了一些新的观点，包括权力控制机制审计等。

　　一、树立科学的审计理念，正确认识国家审计

　　审计有经济监督、评价和鉴证三个功能。国家审计主要履行监督和评价职能，鉴证职能由社会审计来履行。 一直以来，人们认为审计的特有属性或性质是一种经济监督活动。这种观点将审计的基本功能作为审计的本质来看待，将国家审计等同于经济监督，该观点在20世纪80年代的理论界和实务界得到了普遍的肯定。彼时正是我国从计划经济向市场经济的转轨阶段，经济领域中各项法制尚不健全，违法违规和经济犯罪现象比较多，以真实性为基础的财务收支审计主要发挥其监督职能，促进经济和社会健康发展。随着社会经济环境的变化，审计的业务范围越来越广泛，业务类别也由单一的财务收支审计发展到包括经济责任审计、绩效审计、环境审计等在内的多种类型。人们对审计的认识也越来越深刻。刘家义审计长提出的审计“免疫系统论”，指出审计不仅要发挥监督职能、评价职能，还要从宏观上发挥建设性作用。 “免疫系统论”把国家审计的着眼点从“监督经济活动运行”提高到“保障国家经济社会安全运行”的层次，强调审计作为经济社会运行的“免疫系统”，要发挥四个方面的功能：预防功能、清除功能、修补功能和预警功能。 审计这四个功能的发挥，归根结底是为了保护国家安全，推进民主法制。因此，可以说，国家审计的本质是推进民主法制的工具。而民主和法制又是制衡权力的工具，更进一步说，国家审计的本质是权力控制的工具。

　　研究审计产生的历史，总结前人的研究成果，结合国外在绩效审计、环境审计、国防项目上甚至美国在航空安检上的审计做法以及我国国家审计近年来掀起的“审计风暴”对遏止腐败的效果，我们认为:审计为特定的掌控公共权力的人或集团、组织服务，能对其掌控的资金及行使公共权力的行为提供系统的、独立的控制活动，是权力控制系统的重要组成部分，是权力控制的工具。

　　二、国家审计发挥作用的内容和方式方法

　　国家审计作为保障经济社会运行的“免疫系统”，不仅要发挥审计的监督制约作用，更要发挥其建设性作用。这也是国家审计作为权力控制工具发挥作用的基础性要求。

　　（一）围绕发挥国家审计“免疫系统”作用，探索审计工作新内容

　　1.权力控制机制审计

　　权力是指人类社会中组织或者个人凭借某些特定的优势对于他人或者其它组织所具有的一种特殊的控制力。权力控制的方式包括以权力制约权力、以道德制约权力、以权利制约权力等。其中, 以权力制约权力应该是权力控制的核心手段。权力的运用在现实中表现为职权。如行政审批权、经济决策权、政府采购权等。因此, 对权力的控制其实就是对职权的控制。

　　审计对权力进行有效的控制是党中央在新时期对审计工作提出的新要求和新职责。党的十七大报告指出：“确保权力正确行使，必须让权力在阳关下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。……重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。”可以看出, 在新的政治经济环境下, 党中央对审计提出了新的要求, 体现了中央对审计用于权力控制的迫切需要。

　　目前我国政府部门权力过分集中，权力分配机制不够透明，缺乏有效的工作机制和民主决策机制。这些问题的存在直接影响了政府的行政效率和效果。如何有效地约束和规范政府部门的行为，提高政府部门的工作效率，成为建立责任政府必须解决的首要问题。构建责任政府的本质就是建构科学、合理的权力控制机制，保障权力运行的方向和目的符合公共性的基本价值追求，促进社会公正，维护人民群众的利益。那么，审计作为权力控制的工具，对政府权力控制机制的设计是否合理、控制机制是否得到执行，执行效果是否达到了预期的目标，负有责无旁贷的责任。在我国当前政治体制改革和经济体制改革尚未完成的情况下，推行权力控制机制审计有很大的难度，但这可以作为未来审计发展的一个方向加以研究探索。比如，在当前阶段，各级审计机关可以在进行领导干部经济责任审计、行业审计时，对发现的问题加强综合分析，从体制、机制、制度层面发现问题并提出整改建议，具体包括揭露政府责任的滥用、发现政府责任的缺失和促进政府责任效率的提高。

　　2.突出重点，加强对涉及国家安全的重点领域、行业和建设项目的审计

　　（1）关注国家财政安全，探索财政审计新思路

　　国家审计作为保障经济社会健康运行的“免疫系统”，必须关注国家财政安全，加强财政审计。目前开展的财政审计主要是预算执行审计，偏重于事后监督，主要关注财政资金是否存在违法违规、损失浪费和挤占挪用现象，而对于预算的编制、预算支出的结构、财政支出的效益性重视不够。比如对于此次四万亿的庞大政府投资，审计要评价其投资方案的可行性，资金投入方向是否符合国家产业政策，是否存在重复建设，是否用于改善民生，能否起到拉动内需的效果。如果仅仅侧重于事后监督，就不能防患于未然，起不到预防作用。为了更好地发挥审计“免疫系统”的作用，我们需要转变审计思路，根据建立公共财政基本框架的要求，把审计监督贯穿于财政预算的全过程，从预算编制、预算执行，到部门决算，使审计全程介入。并在每年人大开会前公告预算编制的审计结果，使人大代表在审议预算草案时有章可循，提高其履职能力，避免出现人大代表对预算草案 “看不懂、搞不清”，提出的意见和建议不够充分，审议和表决只是形式上的表决通过，缺乏实质性的审议的情况。

　　（2）关注金融安全，构筑经济防火墙

　　目前我们正在经历一场全球性的金融危机，这场危机由美国次贷危机引发，进而影响全球。在这种背景下，我们审计部门要更加关注金融安全，重点关注国际资本流动、风险管理能力、信息系统有效性和安全性、金融创新及金融监管等方面，揭示我国金融行业潜伏的重大风险隐患和一些体制性和制度性缺陷，发挥审计的预防、揭示、抵御和预警功能，建议金融行业以应对金融危机为契机，着手建立中国的经济防火墙，保护实体经济。具体做法是效法2008年美国的金融改革法案，成立中央经济安全委员会，向所有金融机构派驻安全督察组，进行全方位严密监控，防止出现“突发性”的重大金融损失。

　　（3）加强国有资产安全审计，防止国有资产流失

　　当前，国有经济的体制转换、结构调整和产业升级已进入了攻坚阶段，一些深层次的问题随之暴露出来，其中国有资产的流失已严重影响着国民经济的健康发展，成为一个突出的社会问题。国有资产流失主要在企事业单位转制、改制、投资并购、国有资产海外投资、海外并购的过程中产生。对于大型的外资并购、国有资产海外投资和并购，审计部门要全程介入，重点关注国有资产是否贱卖、外资并购是否影响我国经济安全、海外投资有无可行性计划、是否存在贪污腐败现象等。针对审计过程中发现的问题要总结其规律，从机制、制度层面挖掘其深层次的问题，为确保国家经济安全提供决策信息。

　　（4）关注民生安全，促进社会和谐

　　民生问题，简单的说，就是与百姓生活密切相关的问题，最主要表现在吃穿住行、养老就医就业、子女教育等生活必需方面。关注民生安全，促进社会和谐，是国家审计的职责和任务所在。在审计工作中要高度关注涉及民生的项目和资金，在揭示问题的同时，从社会保障制度、管理体制和基金运行机制等方面提出符合实际、便于操作的审计意见和建议，促进建立健全决策、运营、监督相互制衡的基金管理监督体制，促进各项惠民政策的落实，促进各项社会事业的发展。

　　（5）关注生态安全，重视资源环境审计

　　对资源环境的审计，以落实节约资源和保护环境为目标，维护资源环境安全，发挥审计在促进节能减排措施落实以及在资源管理与环境保护中的积极作用。要发挥审计的建设性作用，关键是转变地方领导干部以GDP为纲的经济发展理念，将环境保护责任作为领导干部经济责任的一部分，纳入经济责任审计的范畴，从而将环境资源审计和经济责任审计结合起来，抓住具有普遍性、规律性的问题，从政策和制度层面研究解决办法，从宏观角度提出意见和建议。

　　（6）关注信息安全，开展国家信息安全审计

　　审计机关从国家安全角度，用审计调查的方法来关注国家信息安全。审计人员通过到被审计单位实地观察、访谈等方法收集和评价审计证据，对被审计单位信息安全控制系统是否存在、设计是否合理、是否有效执行，以及被审计单位是否定期测评控制系统的风险做出评价。

　　3.深化领导干部经济责任审计

　　多年的审计实践表明，以财政财务收支为主的审计模式对于领导干部经济责任的检查明显存在不足：第一，财政财务收支审计不能完整体现领导干部的经济责任；第二，一些以“合法”形式、非数字化形式出现的严重违纪违规问题，仅靠财政财务收支审计难以查清问题；第三，财政财务收支为主的审计无法满足纪检部门和组织人事部门对领导干部综合素质进行全面了解的需求。因此，经济责任审计必需摆脱传统财务收支审计的束缚，从注重财务监督检查向经济活动的全面鉴证和评价转变。把领导干部履行经济决策权、经济管理权、经济监督权和遵守廉政规定的情况作为审计的重点内容。通过审计，客观真实地评价被审计者任期取得的成绩、存在的问题和遵守廉政的情况，界定其应负的经济责任，为党委使用干部提供参考依据。

　　4.开展专项审计调查

　　专项审计调查针对经济领域中带全局性、普遍性、倾向性的特定事项进行系统调查了解，通过综合分析，向有关部门反映情况、揭露问题、提出解决问题的建议，为党委、政府决策提供依据，为国家宏观调控服务。专项审计调查的范围比较广泛，调查方式具有多样性，可以作为探索绩效审计的有效途径，广泛开展。各级审计机关应紧紧围绕各级党委、政府工作中心以及群众关心的热点和难点问题，开展专项审计调查，从更高的角度对调查事项进行观察、分析和判断，提出建设性意见和建议，为党政领导决策当好参谋。

　　（二）增强审计建设性作用，改进审计工作方式、方法

　　1.大力开展绩效审计

　　审计作为保障经济社会运行的“免疫系统”，其建设性作用的发挥，关键在绩效审计。目前，我国经济社会宏观层面的矛盾和问题很多，党委、政府更希望审计机关在体制、机制、制度、管理和资金的使用、资产的增值以及一些带有全局性、宏观性的热点、难点问题等方面提出建设性的可操作的意见和建议，发挥审计的“免疫系统”作用。所以，目前我们根据党委、政府的要求，可以探索宏观服务型绩效审计。从体制的效率（Efficiency）、管理的效能(Efficacy)、资金的效益(Economic benefit)、工作的成效（Effect）、政策的效用(Effectiveness)等5个方面来发挥审计的建设性作用，可以整体进行评价，也可以单项进行评价。

　　2.积极开展全过程跟踪审计

　　全过程跟踪审计将事前、事中和事后审计有机地结合起来,使审计监督贯穿于被审计项目的全过程，避免了事后审计的滞后性。

　　随着我国经济社会的快速发展，经济运行方式、政府管理方法发生了深刻的变化。一些经济和社会事务，如重大政策措施和投资项目的实施，战略性资源的利用和开发，环境保护的全面升级，突发性公共事件的处置等，具有周期长、敏感性强、涉及面广、社会关注度高等特点，采取传统的事后审计难以达到“免疫”的要求，必须做到关口前移，实行全过程跟踪审计。近年来，对奥运工程等重点建设项目的审计，以及今年对四川汶川地震抗震救灾款物的审计，都是典型的跟踪审计。

　　3.全面推进审计信息化建设

　　审计信息化建设要从计算机辅助审计、审计信息系统和信息系统审计三个层次来推进,要从提高认识、完善制度、提高审计人员素质等几方面入手,不断提高我国审计信息化水平。

　　4.提高审计结果利用的效果

　　审计建设性作用的发挥，最终体现在审计成果的运用上。目前审计结果运用存在不规范、不深入、不充分等问题，亟待解决。

　　一要加强综合分析，提高审计成果的质量，从体制、机制、制度层面上提出意见和建议，开展政策评估，为宏观经济决策服务。

　　二要完善审计成果运用制度。加大审计结果公开力度，将审计监督和舆论监督、社会监督有机结合起来。

　　三要逐步建立审计结果数据库，实现信息共享，提高审计成果运用效率。

　　参考文献：

　　1.娄而行主编：《审计学概论》，上海人民出版社1986年版

　　2.萧英达、张继勋、刘志远著《国际比较审计》，立信会计出版社2000年版

　　3. [法]孟德斯鸠著, 张雁深译.论法的精神( 上)，商务印书馆1959年版