关于开展联合跟踪审计的几点思考
一、联合审计——跟踪审计的一种新组织方式
跟踪审计的概念在学术界还没有形成统一，各学者以不同的视角对跟踪审计进行界定，对跟踪审计的本质认识趋于一致。跟踪审计是对关系社会重大的建设项目、突发性和关系重大民生的社会经济活动，从开始至结束全过程介入的审计模式。重点关注制度的健全性、资金使用的安全性、管理的规范性和项目的绩效性，起到防止舞弊、提高投资项目效益的“免疫系统”功能。从审计性质和实践来看，跟踪审计项目有如下几个特点：一是社会关注度高；二是审计范围广；三是资金涉及量大；四是项目建设周期长；五是审计环境较差。跟踪审计的特点决定了跟踪审计，从开始至结束必须有科学的理念和合理的组织方式，而联合审计为这种审计模式提供了新的思路。
联合审计是指两个以上的审计组织或审计组织机构联合进行的审计。这种审计方式，既可采用国家审计系统内部各特派办和地方审计部门的联合，也可采取政府审计组织与社会审计组织的联合等方式。这种组织方式在跟踪审计项目中有三大优势：一是给审计组带来新的思路。联合审计方式，可以借用其他审计力量，弥补审计人员及其专业知识的不足，在较短的时间内较快地组织一支审计队伍，审计人员结构广泛，人力资源充足，结合专业特长，集思广益，较易形成新的思路的方法，衡量错弊，发现问题。二是提高审计业务能力。国家审计机关可以发挥其政策理论水平高、信息渠道畅通、独立性强等方面的优势，带动地方审计机关业务能力的提高。地方审计机关可以发挥其地域优势，熟悉情况，较快地开展工作，同时引入联合审计人员可以相互监督，提供审计的透明度，审计人员各施其能，提高审计质量。三是便于促使审计问题的整改落实。地方审计机关与地方政府联系密切，便于加强沟通协调，在审计问题的整改落实方面发挥作用，坚持主要矛盾与次要矛盾相结合，突出审计整改落实的重点，增强审计效能。
以玉树地震灾后重建跟踪审计为例，灾后重建资金总规模316.5亿元，截至2010年10月15日，青海省本级共收到资金183.1亿元，包括：中央财政资金81.5亿元（2010年中央财政资金到位率为100%）、青海省级财政资金14.01亿元、社会捐赠资金86.43亿元、特殊党费1.16亿元。青海省本级已拨付资金75.2亿元。已完成工程投资36.2亿元。已开工的298项重建项目 ，跟踪审计3-5年，平均海拔在4200米千米以上，审计环境非常严酷。传统的组织模式已经无法满足特殊的审计要求时，需要一种新的方式来实现跟踪审计的要求。为了完成这项艰巨的审计任务，由审计署投资司、兰州特派办、成都特派办、郑州特派办、北京市审计局、辽宁省审计厅与青海省审计厅7家单位组成的联合审计小组，对玉树灾后恢复重建的资金管理、使用和重建项目进行跟踪审计。通过各特派办和地方审计部门的联合，在较短的时间里解决解决了人员不足问题，保障了灾后恢复重建不出重大问题，促进灾后恢复重建顺利完成的工作目标实现。
二、以联合审计方式开展跟踪审计中的现实问题
以联合审计的方式开展重大项目的跟踪审计，有其独特的优势，但由于全过程跟踪审计处于探索阶段，系统的整体架构未建立，各项制度不完善，工作运行机制不健全，加之缺乏经验及工作预见性不足，在具体工作中 [1] ，制约了联合审计优势的发挥。
（一）忽视联合审计组织设计。组织设计是组织的结构和活动进行创构、变革和再设计[2]。跟踪审计中成立的联合小组，成员根据业务需要在一定范围内调配审计人员，整合出新的审计队伍，基本保证审计人员知识结构合理、业务能力高超和综合素质过硬的优势审计资源。但重新整合的审计组成立后，虽然确定了审计小组和项目负责人们，制定了审计目标和方案，但科学组织人力资源的概念薄弱，忽视对审计人力资源进行合理组织架构和设计，对组织构架和设计的忽略和不重视，一方面影响了组织成员分工，人员分工不合理，领导授权不明确，组织损耗较高，降低了审计效率；另一方面审计组灵活性不足，环境适应性较差。
（二）审前培训不足。联合跟踪审计中，为了节约时间，审计组成员按照实施方案，分阶段直接到审计现场开展审计，基本没有计划性、针对性的开展教育和培训，这导致联合审计小组思想不统一，目标不明确、步调不一致。联合审计在组建时虽考虑了人员的知识结构，但跟踪审计涉及内容广泛，建设项目跟踪审计有其特有的过程，不仅要在开工前审计设计、招投标，还要在施工过程和竣工结算两阶段审计。审前培训不足，导致审计人员难以掌握与审计工作有关的知识、技能和专业领域审计的方法，影响了审计效率。
（三）内部管理不完善。在跟踪审计中，以联合审计方式形成的审计队伍，由多个单位和部门组成，联合审计小组，成立时间紧、审计任务重，内部管理存在的问题较多，一是领导控制能力削弱。牵头单位的主要负责人担任审计组长，其他单位审计人员协同参与，但审计组长权限的有限性，导致内部管理政令不畅的现象时有发生。每一位审计成员的工作方式和能力均不相同，相互之间不熟悉。这些因素的制约，导致审计组长的领导能力降低。二是审计人员职责划分。在审计之初，审计组也对审计项目和职责进行划分，但经过一段时间的工作，因审计人员因工作的轮换和各方面的差异，各自为政，互相依赖的现象也存在，单个审计人员在组织中没有发挥个人潜力，审计小组工作成本高、效率低。三是信息共享渠道不畅。受审计环境、人力资源等因素的限制，联合审计小组在灾后重建审计项目中，会分时段、分项目、分小组对重建资金管理使用的合法性、效益性进行审计，各审计小组，完成现场审计任务后，回到原来的单位部门，进行审计资料的整理和归类，各小组缺乏经常性的沟通，信息资料的共享还没有形成一个完整的渠道。审计信息上传下达不能迅速有效，导致一个项目同一问题审计人员会重复交叉审计，下一阶段和上一阶段审计间隔较长，信息资料难以共享，沟通渠道不畅。
三、完善联合跟踪审计的几点思考
（一）优化设计，创新联合审计组织方式。审计组织目标一经确立，实施方案一旦确定，保证目标与计划的有效实现，审计组长就必须设计合理的审计组织架构。首先，考虑联合审计的人力资源。人员的选择充分考虑跟踪审计项目的特点和审计组成员的知识结构，其次，在联合审计项目中坚持统一指挥原则。统一指挥在联合跟踪审计中，明确了上下级职权，更统一了不同单位领导多头领导和多头指挥等问题。赋予审计组长在特定联合审计环境中的职权，能更好的发挥联合审计的集体力量。最后，刚柔结合原则。跟踪审计持续时间长，审计项目会分阶段实施，审计组织设计的相对固定性，可以保持审计人员和审计分工相对的稳定性，连贯性，这样可以保持前后审计工作衔接。但联合审计小组要保持适当的柔性，根据审计环境的变化而进行灵活调整和变动，以达到审计管理的高效率。
（二）注重培训 规范审计行为。审前培训有助于转变观念、统一思想。通过审前培训，达到统一思想、明确目标、增强信心的目的，促使大家心往一处想、劲往一处使，步调一致，齐心协力地搞好联合审计项目。跟踪审计涉及的知识广泛、部门多，审前培训让审计小组的每一个成员，掌握跟踪审计的知识，熟悉审计方案，明确审计目的和本次审计任务，调整自身工作思路，掌握跟踪审计的特点。针对方案，提出合理建议，修改审计实施方案，实现高度一致。通过集中培训使得联合审计小组人员相互熟悉，有利于下一步开展工作。另一方面，要规范审计行为。联合审计组要依法依规对援建项目进行全过程跟踪审计，按审计署确定的重点开展审计工作，并结合当地实际情况，对其他问题开展审计或审计调查。还要规范各种审计文书、取证材料，资料专人收集和保管资，保证资料的完整性和合规性，在玉树灾后恢复重建跟踪审计中，审计署投资司对查证、工作底稿等文书格式进行了统一的规范，保证审计组成员按规范的要求审计。在阶段性审计目标完成后，对审计查证材料和底稿核查，确保审计的可靠性和可控性。
（三）加强领导，强化内部管理。联合跟踪审计小组，已经形成一个相对稳定组织，需要用科学的理念对组织进行管理，加强对联合审计各小组的领导，强化内部管理要从以下三个方面加强和改善。一是确定组织中的领导。二是合理分工，落实责任。明确审计组的领导关系和成员分工，可以优化审计组内部人力资源的配置，防止分工不明朗给工作带来管理摩擦和效率损失。三是建立通畅的信息渠道。加强日常工作交流。在日常审计中，各小组成员都要及时沟通，相互补充，遇到重大问题集体商量，形成定期会面汇报制度。联合审计组要和前方指挥部、当地审计部门加强协调沟通，密切配合，并按要求报送相关文件和资料以及审计工作开展情况。
（四）完善制度，建立合理的考核机制。合理的考评和评价机制，可以激励联合审计人员的工作热情和积极性，肯定自我价值和个人成就感。联合跟踪审计成果的集体性，改变现有的成果考核和业绩评价机制，才能引导国家审计实践的健康发展，充分发挥灾后重建审计在保障国家经济社会健康运行中的“免疫系统”功能。
（五）提高审计质量，防范审计风险。审计质量是审计业务工作的优劣程度，它具体表现为审计人员的质量和审计过程的质量，最终体现为审计报告的质量。在联合跟踪审计这种组织模式下，审计过程的动态性和审计人员组成的多样性，审计风险可能比普通财政财务收支审计的风险更高，因此，建立有效的风险防范机制非常必要。联合跟踪审计的公告制度应采取定期和不定期结合的方式，每阶段性审计目标完成后，采取统一、固定的公开信息与审计公告披露工作机制，在有突发事情、特殊任务的情况下因时而宜，召开组织审计新闻发布会，公布审计结果。
参考文献：
[1]王中信.重大突发性公共事件全过程跟踪审计方式探讨[J].审计研究.2009,（6）:3-7
[2]周三多.管理学[M].北京：高等教育出版社，2005：150
