我国发展循环经济税收政策研究
摘要：发展循环经济，是建设资源节约型、环境友好型社会和实现可持续发展的重要途径，也是我国国民经济和社会发展“十一五”规划的重要任务之一。本文在诠释了循环经济及其内涵之后，阐述了目前我国循环经济税收政策现状，并基于循环经济理念对我国现行相关税制和税收政策进行了评析，重点从建立和完善循环经济立法等方面论述了我国发展循环经济的税收政策思考。
关键词：循环经济；税收政策取向；循环经济立法
一、循环经济及其内涵
循环经济一词，是由美国经济学家K.鲍尔于1966年在其著作《即将到来的宇宙飞船——地球经济学》中首先提出的。他认为，地球经济系统如同一艘宇宙飞船，只有实现对资源循环利用的经济，地球才能得以长存。循环经济一词在我国最早由刘庆山于1994年开始使用。那么什么是循环经济？国内理论界从不同的角度对循环经济有多种解释，本文认为，循环经济是指以资源的高效利用和循环利用发展经济。它的核心是资源的高效利用和循环利用，以“减量化、再利用、资源化”为原则，以低消耗、低排放为基本特征，在资源开采、生产消耗、废物产生、消费等环节，逐步建立全社会的资源循环利用体系。循环经济所倡导的是一种建立在物质不断循环基础上，实现生态效益和经济效益双赢目标的物质闭环流动型经济模式。它要求把经济活动组织成为一个“资源—产品—再生资源”的反馈式流程，强调对资源的二次或多次循环利用，从而提高资源的利用效率和减少对环境的污染。从循环经济的运行过程来看，除宏观调控原则外，循环经济的实际操作始终遵循着“3R”的原则，即减量化（reduce）、再循环（recycle）和再利用（reuse）。“减量化”原则，是指尽量减少进入生产或消费过程中的物质和能源流量，从源头节约资源使用和减少污染物的排放，属于输入端方法：“再利用”原则，是指延长产品和服务的时间，提高产品和服务的利用效率，要求产品、零部件和包装多次使用，减少废弃物的产生，属于过程性方法：“再循环”原则，是指对阶段性的废物尽可能综合处理和回收利用，使其重新变为另一生产系统资源，先要求物品完成使用功能后能够重新变成再生资源，以物质能量梯次和闭路循环为特征，把清洁生产、资源综合利用、生态设计和可持续消费等融为一体，运用生态学规律来指导人类社会的经济活动，属于输出端方法。
“3R”原则在企业生产中的重要性不是并列的。对废物问题的优先顺序一般是：避免产生—循环利用—最终处理。循环经济的内涵是一种发展，也就是用发展的办法解决资源约束和环境污染的矛盾。例如，通过煤矸石发电、粉煤灰生产建材等，不仅消减了废物的产生和排放，而且产生了经济效益，从而形成新的经济增长点。循环经济还是一种新型的发展，从重视发展的数量向发展的质量和效益转变，重视生产方式和消费模式的根本转变，从线性式的发展向资源—产品—再生资源的循环式发展转变，从粗放型的增长转变为集约型的增长，从依赖自然资源开发利用的增长转变为依赖自然资源和再生资源的增长。循环经济更是一种多赢的发展，在提高资源利用效率的同时，重视经济发展和环境保护的有机统一，重视人与自然的和谐以及效率与公平的有机统一。正是有了发展的内涵，循环经济才得到我国各级政府的高度重视；正是有了新型的内涵，才能转变我国的生产方式和消费模式；正是有了多赢的内涵，才能缓解我国面临的资源环境矛盾，实现社会经济的可持续发展，实现人与自然的和谐。
二、目前我国循环经济税收政策现状
在我国，由于循环经济是一个新概念，所以一直没有名义上的循环经济税收政策。当然这是可以理解的。但这并不能说税收政策一直没有介入循环经济发展，相反，我国税收政策长期以来一直在事实上支持和发展着循环经济。
（一）对资源综合利用的税收优惠政策
国家发改委、财政部、国家税务总局2004年1月12日印发了《资源综合利用目录（2003年修订）》，明确了在矿产资源开采加工过程中综合利用共生伴生资源生产的产品等四类46项资源综合利用项目。此前，财政部、国家税务总局在2001年发布了《关于部分资源综合利用及其他产品增值税政策问题的通知》（财税［2001］198号），规定对部分资源综合利用及其他产品的减免优惠政策，具体包括：一是自2001年1月1日起，对下列货物实行增值税即征即退的政策：（1）利用煤炭开采过程中伴生的舍弃物油母页岩生产加工的页岩及其他产品。（2）在生产原料中掺有不少于30％的废旧沥青混凝土生产的再沥青混凝土。（3）利用城市生活垃圾生产的电力。（4）在生产原料中掺有不少于30％的煤矸石、石煤、粉煤灰、烧煤炉的炉底渣（不包括高炉水渣）及其他废渣生产的水泥。二是自2001年1月1日起，对下列货物实行按增值税应纳税额减半征收的政策：（1）利用煤矸石、煤泥、油母页岩和风力生产的电力。（2）部分新型墙体材料产品（新型墙体材料目录，本文略）。三是自2001年12月1日起，对增值税一般纳税人生产的黏土实砖、瓦一律按适用税率征收增值税，不得采取简易办法征收增值税。2004年2月4日又颁发了这方面的补充通知，增加了四项增值税优惠措施。此外，财政部、国家税务总局2002年7月又规定对西气东输项目给予增值税、所得税以优惠待遇。
（二）对废旧物资回收利用的税收优惠政策
一是财政部、国家税务总局2001年4月29日财税［2001］78号文通知：对纳税人从事废旧物资回收经营业务，实行增值税优惠政策。
二是企业利用废水、废气、废渣等废弃物为主要原料进行生产的，可在5年内减征或者免征所得税。具体指：（1）企业在原设计规定的产品以外，综合利用本企业生产过程中产生的、在《资源综合利用目录》内的资源作主要原料生产的产品的所得，自生产经营之日起，免征所得税5年。（2）企业利用本企业外的大宗煤矸石、炉渣、粉煤灰作主要原料，生产建材产品的所得，自生产经营之日起，免征所得税5年。（3）为处理利用其他企业废弃的、在《资源综合利用目录》内的资源而新办的企业，经主管税务机关批准后，可减征或者免征所得税1年。
三是对三剩物和次小薪材为原料生产加工的增值税优惠政策。
财政部、国家税务总局2001年4月29日财税［2001］72号文通知：对企业以三剩物（包括采伐剩余物、造材剩余物、加工剩余物）和次小薪材（包括次加工材、小径材、薪材）为原料生产加工的综合利用产品15项在2005年12月31日前实行增值税即征即退办法。
四是2003年10月20日国税函［2003］1164号文通知：对利用废渣生产的水泥熟料享受增值税即征即退政策。
（三）对环境保护的税收优惠政策
一是为保护生态环境，促进低污染排放汽车的生产和消费，推动汽车工业技术进步，2000年6月7日经国务院批准，财政部、国家税务总局财税［2000］026号文通知，对低污染排放汽车实行减征30％消费税的政策。2004年1月1日起，经国务院批准，对企业生产销售的达到GBl8352——2001排放标准（相当于欧洲Ⅱ标准）的小汽车，停止减征消费税，一律恢复按规定税率征税。自2004年7月1日起，对企业生产销售达到欧洲Ⅲ号排放标准的小汽车减征30％的消费税。
二是国家税务总局2001年11月26日国税发［2001］131号文通知：对退耕还林还草补助粮免征增值税。这项政策实际上是税收支持环境保护和生态平衡。
（四）对技术进步、成果转让的税收优惠政策
一是企业事业单位进行技术转让，以及在技术转让过程中发生的与技术转让有关的技术咨询、技术服务、技术培训的所得，年净收入在30万元以下的，暂免征收所得税；超过30万元的部分，依法缴纳所得税。
二是对科研单位和大专院校服务于各业的技术成果转让、技术培训、技术咨询、技术服务、技术承包所取得的技术性服务收入暂免征收所得税。
三是为鼓励技术引进、推广，财政部、国家税务总局1994年6月3日（94）财税字第010号通知，规定对科研单位取得的技术转让收入免征营业税。
四是为加强技术创新，发展高科技，实现产业化，国家税务总局2000年10月8日国税发［2000］166号通知，外国企业和外籍个人技术转让收入免征营业税。
五是鼓励企业加大技术开发费用的投入。（1）企业研究开发新产品、新技术、新工艺所发生的各项费用，包括新产品设计费，工艺规程制定费，设备调整费，原材料和半成品的试验费，技术图书资料费，未纳入国家计划的中间试验费，研究机构人员的工资，研究设备的折旧，与新产品的试制、技术研究有关的其他经费以及委托其他单位进行科研试制的费用，不受比例限制，计入管理费用。（2）企业研究开发新产品、新技术、新工艺所发生的各项费用应逐年增长，增长幅度在10％以上的企业，可再按实际发生额的50％抵扣应税所得额。具体抵扣办法，由国家税务总局另行制定。（3）企业为开发新技术、研制新产品所购置的试制用关键设备、测试仪器，单台价值在10万元以下的，可一次或分次摊入管理费用，其中达到固定资产标准的应单独管理，不再提取折旧。
六是加速企业技术成果的产业化和商品化。（1）企业进行技术转让，以及在技术转让过程中发生的与技术转让有关的技术咨询、技术服务、技术培训所得，年净收入在30万元以下的，暂免征收所得税。（2）企业为验证、补充相关数据，确定完善技术规范或解决产业化、商品化规模生产关键技术而进行中间试验，报经主管财税机关批准后，中试设备的折旧年限可在国家规定的基础上加速30％-50％。
三、基于循环经济理念对我国相关税制和税收政策的评析
总的来看，目前我国现行税收政策在客观上支持着循环经济的发展，而且是有一定成效的。尤其是在鼓励资源综合利用，减轻或消除污染，促使废旧物资的有效利用，加强环境保护等方面，发挥了积极的作用。但是，也应该看到，我国税收政策对发展循环经济的作用还是零星的，不系统的，调节的范围和力度还远远不够。对资源节约利用和环境保护的调控政策的引导作用是从属的、派生的，仍存在很大不足。与国外相对完善的生态税收和循环经济税收制度相比，我国缺少针对发展循环经济的专门税种。同时，现行税制中为贯彻循环经济思想而采取的税收优惠措施比较单一，主要是减税和免税，缺乏针对性和灵活性。加速折旧、再投资退税、税收抵免、延期纳税等国际上通用的方式在我国基本没有。
从具体税种看，在现行税制中涉及循环经济方面的税种不多，而且还存在许多问题：
1.在增值税方面：（1）目前我国绝大部分地区实行的是生产性增值税，这就大大挫伤了企业购入环保、治理污染等设备机器的积极性；（2）当前增值税即征即退、减半征收的优惠措施只集中在很少的产品，是循环经济的一小部分，还有许多其他的循环链以及相应的原料及产品未被纳入；（3）在再生资源利用环节，增值税没有形成合理税负差，对从正规物资回收公司收购废旧物资最高按10%税率计算进项税，对从民间收购、小规模纳税人处收购的废旧物资不予计算进项税，而以废旧材料为主要原料进行生产的最终产品同原生资源生产的产品适用同一税率计算进项税，就税负而言，前者大于后者。
2.在消费税方面：根据财税［2006］33号文，在汽车消费税项目中，为突出环保目的，在小汽车税目下分设乘用车、中轻型商用客车子目，并根据汽缸排量大小不同而适用不同的税率，但对新型（或可再生）能源如天然气、乙醇、氢电池、太阳能和使用其他环保能源的车辆没有优惠政策。而且未能对环境造成极大污染的塑料制品、电池等征收消费税，尤其是消费税对许多重要的战略资源和不可再生资源的消费不能起到限制消费作用。
3.在资源税方面：主要强调调节级差收入，没有充分考虑节约资源和减轻污染的功能，而且税率过低，税档之间的差距过小，对资源的合理利用起不到明显的作用。同时征税范围狭小，对许多重要的自然资源，如森林、草原、海洋、名贵中药材、淡水资源等，未列入征税范围，不利于对自然资源的全面保护。
4.在废气物生产环节，没有设立适当的税种。目前对企业的污染行为，是以排污费的形式进行末端约束，总体上企业的排污负担较低，造成循环经济思想难以深入人心。
5.一些税收优惠政策客观上产生了不利于环境保护的后果，抵消了其它税种的环保功能。如对生产金、银产品的销售收入免征增值税的规定，在一定程度上支持了对金、银矿源的无度开采，加剧了资源的破坏与环境污染；对农膜、农药特别是剧毒农药免征增值税规定，对土壤和水资源的保护产生了不良影响。
四、我国发展循环经济的税收政策思考
我国“十一五”规划指出，发展循环经济，要坚持开发节约并重、节约优先，按照减量化、再利用、资源化的原则，在资源开采、生产消耗、废物产生、消费等环节逐步建立全社会的资源循环利用体系。这无疑也是我国发展循环经济税收政策的目标取向。
（一）建立和完善循环经济立法，为循环经济税收政策提供法律依据
在这方面，日本的先进经验为我们提供了有益借鉴。日本是世界上循环经济立法最为完善的国家。2000年前后，日本先后颁布了八项循环经济重要法规，包括：基本法，即《促进循环社会建设基本法》（2000年6月公布）；综合性法律2个，即《资源有效利用促进法》（1991年公布，2000年第三次修订）和《废弃物处理法》（1970年公布，2000年第十二次修订）；专项法规5个，即《容器包装物循环法》（2000年第五次修订）、《家电循环法》（1998年公布，2000年第二次修订）、《食品循环法》（2000年公布）、《建筑材料循环法》以及《绿色采购法》等。这些法律构成了日本循环社会的法律体系中关村国际环保产业中心：《循环经济国际趋势与中国实践》，人民出版社2005年7月版，第219页……我国现在已经有了发展循环经济的理念，也有了“十一五”规划的要求，但是真正要发展循环经济，必须建立健全循环经济法律法规体系，包括发展循环经济的基本法和若干专项法规，从而为我国循环经济的发展提供法律保障。循环经济法规体系的建立和完善，不仅在其中可以直接明确税收支持循环经济发展的政策取向，而且还为发展循环经济税收政策的制订提供了法律依据。
（二）开征发展循环经济的新税种
税收支持发展循环经济的重要举措之一就是开征若干发展循环经济的新税种。开征的目的就是要按照循环经济“3R”原则，用促进资源的循环利用和再利用来发展经济。
一是开征原生材料税。目的是为了促进人们少用原生材料，多进行再循环。原生材料主要指第一次投入生产等环节的材料，如原木、棉花等。诚然，原生材料税不同于已有的资源税。因为我国现行的资源税是对在我国境内开采或生产应税资源产品的单位和个人，就其应税产品的课税数量定额征收的一种税，而且征收范围狭小。
二是征收生态税。生态税只对汽油、电能和能源等产品和大气污染、污染源、噪音等征收，对风能和太阳能等可再生能源则不征。
三是征收填埋和焚烧税。循环经济也是一种垃圾经济。虽然填埋、焚烧与生态有关，但又与对其征收生态税不同，因为征收填埋和焚烧税主要是鼓励再循环和再利用。比如麦杆的焚烧，既浪费又污染环境，可对其征税之。
四是建立“绿色关税”体系。进口税收方面，可以从两方面考虑：（1）在合理数量范围内，对进口国内不能生产的直接用于生产节能产品的设备、环境监测仪器以及环境无害化技术，减征或免征进口关税和进口环节的增值税；（2）对一些污染严重，影响生态环境的进口产品课以进口附加税或是限制其进口。从出口税收方面来看，应当考虑根据国家能源政策导向，针对原材料、初级产品、半成品调整出口货物退税率，通过降低乃至取消部分资源性产品的退税率来控制资源性产品的出口。
五是开征垃圾税或对垃圾收费。这就是单位和个人扔垃圾要付费。
（三）逐步调整和完善我国发展循环经济的税收政策要在坚持目前正在实行的发展循环经济税收政策的基础上，针对前述存在的问题，逐步调整和完善我国发展循环经济的税收政策。
一是改革资源税。
发展循环经济，可以说主要依赖资源的节约、保护、管理和合理利用。从税收来说，资源税对此有着不可替代的作用。但是，我国现行资源税征收范围狭窄，作用非常有限，甚至在保护资源和保护环境上还有负作用。针对目前资源税存在的问题以及循环经济的减量化原则，资源税的改革应从以下几个方面进行：
其一，扩大资源税的征收范围。一方面在现行资源税的基础上，将土地、海洋、森林、草原、滩涂、淡水和地热等自然资源列入纳税范围；另一方面可将现行资源性收费，如矿产资源管理费、林业补偿费、育林基金、林政保护费、电力基金、水资源费、渔业资源费等改费为税。
其二，完善计税依据。对从量定额征收的应税资源的计税数量，由销售或使用数量改为实际开采或生产数量，而对于是否已经销售或使用则不予考虑，并适当提高单位税额，特别是对非再生性、非替代性、稀缺性资源征以重税，以此限制掠夺性开采与开发，把资源开采和使用同企业和居民的切身利益结合起来，以提高资源的开发利用率。
其三，调整税率。首先，对铁、煤、石油等非再生金属和非金属矿产品实行定额税率和比例税率相结合的复合计税办法，即先在开采或生产环节实行定额税率从量计征，之后在销售环节根据销售价格再实行比例税率从价计征，力争使资源税在节约非再生资源、稀缺资源方面发挥作用。其次，随着资源稀缺日益严峻，应对所有应税资源普遍调高单位税额或税率，并适当拉大级距，通过提高税负和运用差别税率强化国家对资源的保护和管理。
二是调整和完善循环经济税收优惠政策。
其一，完善企业所得税优惠措施。企业所得税是引导社会投资方向、优化产业结构的重要政策工具。由于它是一种直接税，具有不易转嫁的特点，所以在所得税上实行优惠措施，能更有效地减轻企业负担，从而更能提高企业发展循环经济的积极性。具体说来：（1）加大对节能设备和产品研发费用的税前抵扣比例。如可规定企业当年发生的用于节能设备、产品的研发费用可以在所得税前据实列支，并可按已发生费用的一定比例在所得税前增列。同时建立研发专项基金，用于以后企业节能设备、产品的开发与研制。（2）对单位和个人为生产节能产品服务的技术转让、技术培训、技术咨询、技术服务、技术承包所取得的技术性服务收入，可予以一定的企业所得税优惠。（3）企业用于清洁生产审核和培训的费用，可以列入企业经营成本；对于企业用于环境保护的投资实行税收抵扣；对企业为减少污染而购入的环保节能设备实行加速折旧或在一定内实行投资抵免企业当年新增所得税优惠政策；对企业购买的防治污染的专利技术等无形资产允许一次摊销。(4) 企业用于环保及环境美化方面的捐赠，可享受与普通捐赠相同的税收优惠待遇。
其二，完善增值税优惠政策。因为增值税的内在机制是排斥免税的，所以要求增值税免税应尽可能的少，尽量避免最终环节以外的税收优惠。可见，利用增值税促进企业发展循环经济，政策示范的意义将大于实际上的经济意义。具体设计如下：(1)在全国范围内率先在环保和节能等固定资产的购置上实行消费型增值税，以适应企业技术进步、技术创新的迫切需要，为发展循环经济创造一个良好的技术支撑体系。(2) 完善增值税抵扣链条。首先，对资源综合利用企业（如垃圾电厂、废旧电池处理厂）从外部购入或无偿取得的废渣等原材料、循环利用的内部废物等纳入增值税抵扣链条中，在核实购入量、使用量等数据基础上准予抵扣，从而降低企业税负，促进资源的循环利用；其次，以合理拉开利用再生资源和资源综合利用与原生资源之间的税负差距为目标，通过提高进项税抵扣的办法，实现循环经济的税收优势，如允许废旧轮胎综合利用企业在取得废旧轮胎时按10% ( 或更高) 抵扣进项税，翻新轮胎实行13%(或更低)的低税率。(3) 取消对农膜、农药特别是剧毒农药免征增值税规定，以免对土壤和水资源的保护产生不良影响。
其三，调整和完善消费税相关政策。财政部、国家税务总局（财税［2006］33号）《关于调整和完善消费税政策的通知》规定，从2006年4月1日起，对我国现行消费税的税目、税率及相关政策进行了调整。消费税税目由原来的11个调整为14个，新增了木制一次性筷子、实木地板、游艇、高尔夫球及球具、高档手表、成品油6个税目，取消了护肤护发品税目，将汽油和柴油税目合并至成品油税目，对小汽车、酒、摩托车、汽车轮胎、化妆品税目税率进行了调整。
这次消费税的调整充分体现了国家利用税收手段促进循环经济发展，鼓励发展环境保护型、节约资源型、高附加值的产业，同时也存在“抓大放小”等方面的问题。从长期来看，可以从以下两个方面加以完善：（1）在更大的范围内将非循环经济范畴的重要消费品纳入消费税范围，以此拉开其与循环经济产品的税负差距。尤其是应把资源消耗量大的消费品，如一次性生活用品、高档建材、原浆纸列入消费税的征收范围。（2）为了促进节能，对使用新型或可再生能源的低能耗的交通工具实行低税或免税。对于资源消耗量小、能循环利用资源的产品和不会对环境造成污染的绿色产品、清洁产品不征收消费税。
其四，完善营业税优惠政策。对从事节能技术开发、技术转让业务和与之相关的技术咨询、技术服务业务取得的收入，可以免征营业税等。
