新形势下提高高校财务管理水平的思考

　　随着我国高等教育的跨越式发展，教育经费也随着办学规模不断扩大而增加。如何在努力增加投入缓解高校发展经费不足的同时，加强财务管理，提高经费使用效益、减少浪费和损失，已成为当前我们特别需要关注的问题。这对我国高校财务管理工作提出了新的挑战和新的任务。面向未来，我国高校迫切需要在科学发展观的指导下，进一步改革和探索财务管理工作的新思路，切实加强财务管理，不断提高财务管理水平。

　　一、高校财务管理改革取得成效

　　近年来，我国教育系统进行了—系列财务制度和管理体制的改革，成效初步显现。上世纪九十年代以来，先后进行了中小学财务制度和会计制度改革，实行了教育经费定额管理和项目管理新制度，调整了教育经费管理体制，教育主管部门内部也强化了财务管理工作。应对高等学校经济活动总量的不断扩大，教育部门采取了一系列政策措施，积极推进高校财务管理制度改革，大力推进适应新形势和新任务的建章立制的进程，提高高校财务管理的能力和水平。

　　1．建立高校经济责任制明确了校（院）长作为高等学校的法定代表人，对学校的财务工作负有法律责任，根据“统一领导，分级管理”的原则，按校内管理层次分别建立起总会计师或主管财务工作的副校（院）长、财务处长、二级单位财务负责人和基层财务人员等若干个层次的各级经济责任制，并贯穿于高校财务工作的全过程。

　　2．完善资金安全保障制度教育部门采取强有力的措施，加强资金集中管理，建立健全资金管理制度。为防范教育资金风险，确保教育资金安全，教育部严禁各校进行股票和风险性债券投资，还提出了加强资金管理的新办法，对大额资金流动（包括支付、转移、调动等）和对外投资，要求学校对资金支付的真实性、合理性、合法性进行认真审查，对外投资必须经过科学的可行性论证和专家评议，经学校领导集体讨论决策；要求各高校必须遵守《中国人民共和国担保法》的有关规定+不得为任何单位（含校办产业、）或个人的经济活动提供担保；建立实施责任追究制度，对因管理不善、控制不严、造成资金损失、浪费的，应追究有关，人员和领导的责任。

　　3．控制高校贷款规模，防范债务风险针对高校银行贷款规模过大所存在的财务风险，教育部与财政部对高校贷款的原则、贷款资金的使用方向和管理均作了明确要求。同时，还制定了高等学校银行贷款额度控制与风险评价控制模型，通过——系列指标测算，对贷款规模过大的高校给子风险警示，以防范财务风险，确保经济活动和资金活动的安全。

　　4．加强财务检查和内、外部审计教育部门不断加强组织对高校的资金往来、资金管理情况进行了专项检查，加大对高校主要负责人的离任经济责任审计。

　　在实施的审计检查中，将资金安全管理作为评价财务管理状况的主要指标列入领导干部经济责任审计的范围，加强了对基建：工程、修缮工程项目的审计。为客观地反映高校的财务管理和财务收支情况，教育部门还聘请会计师事务所对高校进行审计检查。

　　5．  财务管理方式从分级管理逐渐走向“集中管理”

　　在过去，大部分高校一直实行“两级管理，两级核算”的财务管理和会计核算方式，这在当时的历史和规模条件下曾经发挥过重要作用。但随着教育事业的快速发展，学校的经济总量迅速扩大，学校与社会经济交往日益频繁且数额增大，这种方式不利于调配、整合资源和对资金的有效管理，越来越不能适应新形势对财务管理的要求。推行会汁委派制，实行财务人员的统一管理和会计业务一级核算的集中管理方式已成为许多高校的做法。

　　二、高校财务管理存在的问题应该说我们在财务管理方面做了大量工作，并取得了成效，各高校的财务管理工作总体上是好的。但高校财务管理方面仍存在着诸多需要我们认真研究、并加以解决的问题，特别是涉及整体性工作问题更需要认真研究、解决。整体性工作主要问题是：

　　1、制度建设、体制改革工作滞后已有财经制度既有执行尚不到位的问题，又有需要修订完善的问题。财务会计工作出现的不少问题，反映出现行一些制度已不适应当前的实际情况，更不能满足今后工作的发展。如科研项目经费使用、收费、后勤服务、培养成本的核算等制度；再如预算管理、经济活动和商业行为监管等，都需要新的制度给予支持。目前，高校财务实行的集中管理，一般仍属于“小财务”概念，对基建、资产等方面尚未做到有效管理，还需要进一步推进财务管理体制的改革、创新工作。

　　2、经济责任尚未落到实处校内各岗位的经济责任在相当一部分学校中规定并不具体和明确，内部监督机制尚不健全和完善，一旦出现投资失误或资金流失，校长、副校长和财务处长、基建处长、资产处长等谁应负什么责任，谁是第一责任人，往往难以界定。经济责任不落实，归根结底是作为法人代表的校长和主管财务工作的校领导的责任不落实。部分高校在财务管理方面，对所属二级单位未能建立有效的内部控制制度，未能明确划分校内各单位在财务工作中的职责和权限。

　　3、对外投资、贷款风险管理机制仍未形成多渠道筹措办学经费，鼓励高校在积极面向社会、服务于社会的各项活动中增加办学投入，已成为我国高校筹资多元化的一个成功经验。但我们不能不看到，在不断加强的高校与社会联系过程中，部分高校和部分领域出现了一些必须引起高度重视的问题。比如，有的高校在对外投资和贷款方面，缺乏严格的审批程序，集体决策存在缺陷，措施不当，管理不力，透明度不高，使有的投资和贷款项目经济效益较低、风险较大，有的甚至造成损失。

　　三、高校财务管理面临新形势、新挑战、新要求高校财务管理决不仅仅是一个记账、报账的会计工作，也不仅仅是财务一个部门的工作。随着高等学校的不断发展，高校经济活动总量将继续呈现一个持续增长的趋势，经济活动内容也将涉及更加广泛的领域。这就需要高校财务管理尽快走出传统的记账式会计管理和单纯性经费管理模式。应对新形势、新挑战、新要求，高校财务管理应向全面提高学校管理能力的方向转变。这种转变既是必要的，又是紧迫的。

　　1、规模扩大要求高校财务管理上一新台阶高校教育经费的数量和管理的复杂性随着办学规模不断扩大而增加，有的学校收支已有几亿甚至几十亿元。在这种情况下，如何管好用好学校经费，如何提高效益、减少浪费和损失，是摆在高校、高校领导和高校财务管理人员面前的一个艰巨任务、一个严峻挑战。

　　2、社会舆论和校务公开，考量高校“廉洁、阳光”财务改革开放二十多年来，高校不断从社会经济的边缘走向社会经济发展的中心位置，高校通过自身特有的人才培养、科技开发和社会服务，为国家发展提供了充足的人才资源，为国家知识创新体制提供了强大的知识贡献和研发能力，为产业结构调整和技术开发注入了不可替代的生机与活力。

　　在日益加强的高校与社会联系的同时，社会也越来越关注高校，关注包括高校财务管理等相关的方方面面。最近几年，对高校乱收费和财务管理不严的舆论明显多了起来。有的高校资金被挪用和贪污，有的高校投资失误和浪费等，时有见诸于媒体。

　　尽管有些报道在客观性和准确性上可能存在问题，而且是个别现象，但我们不能不看到，一些高校确实存在着这样或那样的问题。作为每一所高校，不能仅仅依据数据或材料的客观和准确性如何，而否认问题的存在。相反，应从社会舆论中寻找养料，从自身或其他高校所存在的问题中，认真解剖自己，汲取各方面教训，引以为戒。

　　再进一步思考，从符合政府职能转变、市场经济体制建设、公共财政制度完善、办好让人民满意的高等教育这样的高度去认识，我们思路就会拓宽，就会在提高财务管理能力上有新的探索、新的实践。比如，探索高校能否将社会公众关心的财务状况通过适当方式告知师生和社会，形成主动接受监督的局面，以此作为提高财务管理能力和管理水平的一个方面。

　　我们要把社会舆论变为动力，充分发挥校内和社会舆论在促进高校加强财务管理中的作用。我们有理由期待，高校进一步加大学校经济、财务管理的力度，并通过不断的改革，提升高校经济、财务管理水平，一定会得到社会的支持，我们的高校将在社会的共同关心和支持下，越办越好。

　　3、高校财务管理需要尽快落实科学发展观对高校的财务管理问题，国务院领导和教育部领导也越来越重视，均提出了明确要求。温家宝总理在 2005年3月5日第十届全国人民代表大会第三次会议上的《政府工作报告》中指出：“严格规范各类学校招生和收费制度，加强学校财务管理和监督”。陈至立国务委员针对有关高校财务管理方面的问题，要求教育部和各高校要高度关注高校财务运行状况，采取措施加强监管；在2005年教育部直属高校工作咨询委员会第十五次全体会议上，陈至立国务委员在讲话中特别强调要“切实加强高校管理，尤其是财务管理。”

　　国务院领导的高度重视，有力推动了教育财务管理工作。教育部明确提出规范为了发展，发展需要规范，并采取厂…系列措施加强经费的监督和管理，提高经费使用效益。在高水平大学建设中，必然对财务管理提出高水平的要求。只有做到高水平的财务管理，才能实现依法治校、合理配置资源、提高经济效益，促进学校健康、有序发展，落实科学发展观。

　　四、新形势下强化高校财务管理的思考新形势、新挑战和新要求，考量着高校财务管理的能力。这就要求高校对财务管理要有新思考，要通过改革和创新，不断提高财务管理水平，使财务管理在体制、机制上更加完善、有效。

　　1、学校领导要再认识学校财务管理工作新形势要求我们深化财务管理对高校综合水平提升的重要性的认识，并将高校财务管理作为严肃执行国家财经纪律的一项重要内容，作为高校从制度层面、从源头上预防高校经济犯罪、避免财产损失的一项重要环节。学校领导不能简单地把财务管理工作理解为单纯的后勤服务工作，也不能把财会工作理解为记个帐报个帐，而是要视为是整个高校教学科研工作的保证，是重大经济事项决策的基础和在学校资源配置中起决定性作用的工作，是保护国有资产安全的守护者。如果财务管理工作做不好，到手的钱管不好，就会出现问题，影响到高校的正常运转和改革发展。各高校领导应从政治高度和全局观出发，进一步提高认识，重视学校财务管理工作。特别是作为学校法定代表人的校长，更是财务管理的第一责任人，必须全面掌握本校财务管理工作的状况，结合学校实际，采取有效措施，及时解决本校在财务管理方面存在的问题，切实加强财务管理工作。

　　2、完善学校内部经济、财务管理体制高校领导要深入研究学校的经济、财务管理体制问题，对财务、资产、基建、后勤各部门和所属单位的管理结构，要进行全方位的思考，努力构建一个组织严密、管理科学、运行畅通、工作高效的管理体制。

　　多年来，各高校在经济、财务管理体制方面做了许多探索工作，也取得了丰富的经验。但由于高校事业发展很快，需要解决的问题仍然不少。如在财务、资产、基建、后勤等诸多经济活动管理部门形成怎样一个有机体，使之能够互相紧密联系、有效制约、相辅相成。要建立起一个科学、高效、严密的管理体制和组织结构，并不是一件容易的事，还有待于探索。有的高校出现了资源配置浪费等问题，表面看是管理不严的问题，实质是体制问题。有的学校对外投资和贷款出现了风险隐患，一般归结为决策失误或决策不慎的问题，而其深层次的问题仍与管理体制有关。体制不科学、不合理，造成部门之间不能协调工作、监督管理不到位才出现了以上问题。资产管理也有体制上的问题。为什么学校会有固定资产没人账，会有投资项目账上没有反映？这不仅仅是疏忽或技术上的问题。学校内财务、基建、资产、投资之间管理脱节，体制不顺也是一个重要原因。财务处应是“大财务”，而实际上处于“小财务”地位，在许多方面职能缺位。管理体制的内涵是很广的，不仅指财务系统内的管理关系，还有部门之间、学校领导之间、校本部与二级单位之间等关系的处理，都属于设计管理体制要考虑的方面。

　　3、加强高校财务管理的能力建设高校财务部门是整个高等教育财务管理工作的基础职能部门，也是实现国家财经法规微观细胞。因此，高校财务部门既要为学校管好财、理好财，又要为学校执行好国家财经法规把好关，其责任是重大的。加强高校财务管理的能力建设已不仅仅是如何必要的问题，而是应尽快成为我国高校整体能力发展和推进国家公共财政制度建设的一项紧迫性任务。

　　加强高校的财务管理能力建设，首先要加强财务管理机构、队伍的建设，注重高校财务管理的内控制度建设。要使财务管理机构内岗位的设定、岗位的职能符合内控的要求，并对各个岗位的财会人员加强培训工作，提高财务人员的素质，力求通过财务管理人员能力的提升，带动机构职能优化、管理和服务水平的快速改善。只有使机构、人员、岗位和职能真正符合新形势下财务管理的要求，建立起一支能应对挑战的财务专业队伍，才能提升财务管理能力，提高财务管理水平。各校在加强对财会人员的继续教育的同时，还应结合实际，制定行之有效的办法，定期对财会人员进行综合考核，并实行奖优罚劣办法，充分调动会计人员爱岗敬业，当家理财和工作创新的积极性，并增强他们的事业心、责任感。

　　同时，要狠抓制度执行，完善管理制度。有法可依，有法必依是财务管理能力的重要体现。从近年来审计、检查的情况看，只有少数高校没有建立健全相应的财务管理制度，更多的是对已有的制度没有很好地执行，致使学校在财务管理方面出现问题，在资金安全方面存在隐患。学校财务部门必须履行的职责就是要彻底贯彻落实国家的财经法规制度，如果这一点做不好，就是广种失职。

　　如何使已有的制度得到执行？除了学校、相关单位和个人增强法规意识外，还应从两方面工作考虑，一方面应从体制、机制上去研究，要明确财务部门内部各岗位和各部门的职责，并有监督、控制的机制，使各个岗位、各部门的职责能得到执行；另一方面要从提高财务人员、各部门相关人员履行职责的能力上去研究。同时，对于不符合现实的一些规章制度要作调整和修改。这样才更有利于彻底贯彻国家的有关规章制度，落实岗位责任制。

　　4、研究解决高校财务主管领导分工问题改革开放以来，高校的经济运行和财务管理出现了诸多新特征。一是学校规模的快速扩大，带来了财务收支数额的大幅度增加，一般高校的年经费收支规模，并不亚于一个大中型企业的经营收支规模；二是在高校收支中，有预算拨款收支、社会服务收支、事业性收费收支、科研收支、校办企业收支，基本建设收支，也有投资性收支，经济活动涉及面更为广泛、内容复杂；三是学校的收人大部分来源于国家和学生，这也就是说，对国家的钱、对从学生取得的收入能否用好，必然要引起国家和人民群众的关注。因此，高校资产管理对国家和社会的责任更大。

　　中共教育部党组在贯彻落实《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》中提出积极推行直属高校总会计师制度，实际上就是应对高校经济活动变化的新形势做出的必要选择。我们强调必要选择，是着眼于与国家整体改革与发展趋势的高度一致，着眼于与高校改革与发展的高度一致。

　　总会计师与主管财务副校长在行使财务管理的分工上具有共同点，但在其职能所处的地位上、执行职能的权威性上和在职能涉及的范围上有很大的不同。比如，总会计师要对学校的所有资产安全、保值或增值全面负责，要对经济活动的重大事项提出权威性的决策建议。而主管财务的副校长可以按不全面的分工只承担所分工的部分责任。不全面的分工，是指副校长可能只管事业性经费，基建财务可以不管；或可能只管投资学校收益部分，而不管投资；或只管钱，不管物。在学校的经济决策中，作为副校长（即使是校长管财务），同其他副校长一样，发表的建议可以不具权威性。而总会计师，从专业的角度，发表的建议就应具权威性。总会计师的职能对全校的经济、财务管理要全面负责，从这方面讲，职能涉及的范围必须要大，要全；但又是专一的，不像校长可以既管财务，又管办公室，或又管后勤，不少还从事教学工作。

　　综上所述，高校有必要设置总会计师。1991年，原国家教委、财政部联合颁发过《总会计师条例》实施意见，但没有得到落实，绝大多数高校没有财务管理的专业组织者、领导者。从资金调动、运作对专业性要求上看来，设置总会计师也是必要的。如，某大学一方面有定期存款，另一方面又贷款，结果存贷利率差损失就有几百万元。为什么会出现这种情况呢？除了由于受资金用途限制，不好调剂或调动资金外，学校没有具有专门职能的人去考虑这些事，也是一个重要原因。如果要有总会计师，就不应出现这种情况，或尽可能避免这种情况，少出现这种情况。

　　为此，要考虑学校财务管理、经济管理体制问题，就必须考虑主管财务的领导如何设置、如何分工问题。一个学校如果真正有专门领导主抓财务工作，真正建立起能够控制所有经济、财务活动和调配学校资源的体制，这个学校才能实现高水平的财务管理。

　　5、加强经济、财务会计制度建设高等学校是一个非常庞大而复杂的经济体，要使这样一个经济体能够有序、健康地运行，没有科学、严密、系统的经济、财务制度是无法实现的。目前，高校的经济财务制度已基本形成较为完整的体系，然而随着高校各方面工作的改革和发展，要求高校还要不断地加强经济、财务会计制度的建设。加强制度建设，主要包括两方面工作：一是对现有制度不适应现实部分进行必要的修改，二是应对新情况、新问题、新形势和今后发展趋势的要求，建立一些新的、必要的制度。如：收费制度，除了有些属于政府职能层面的项目外，学校内部服务性的收费制度还有很多工作要做，包括立项的程序、成本核算、收入的使用、监督管理等；科研经费管理制度，包括科研项目成本核算、成果转让和无形资产的核算以及收入的分配等；学校对外投资管理和核算，包括对外投资决策、学校独资校办企业的业绩考核和收益分配核算等；绩效考核制度，包括工作业绩考核与利益挂钩、经济责任与奖惩挂钩等激励机制；全面预算管理、目标管理、项目管理、定额标准管理，等等。还有学校内部财务、资产、基建、后勤和学校与所属二级单位之间管理体制也需要以成文制度确定下来。尽管建立这些制度需要一定的时间，甚至还需要相当长时间的研究、探索，但现在不能不思考，不能不动起来。

　　6、建立检查监督和整改的长效机制进一步创新高校经济活动的检查监督工作，对学校领导经济责任审计情况要与干部监督管理相结合 （即任职、提拔结合），把内部审计与外部审计相结合，把主管部门监督与校内师生和社会监督相结合，并形成检查监督和整改的长效机制，使可能发生的问题得到预防、已经发生的问题及时发现、发现出的问题及时纠正和整改。

　　目前，我国高等教育事业改革与发展的需要与经费投入不足的矛盾仍然十分突出，而且将长期存在。因此，高等学校需要得到各级政府不断加大经费投入，也需要社会各方面给予积极的支持。与此同时，作为高等学校财务管理部门和财务工作者，也要面对新形势、新挑战、新要求，赶快行动，积极进取、努力工作，认真地抓好财务管理工作，不断提高财务管理水平，使高校成为一个资源配置合理、资源充分利用的节约型、效益型高校，为提高教育质量、办成高水平的大学做出贡献。