关于深化部门预算执行审计的几点思考

　　为了深化部门预算执行审计，今年八月李金华审计长代表署党组在全国审计工作座谈会上对派出审计局今后三到五年审计工作提出如下目标：“预算执行审计工作要以邓小平理论和江泽民‘三个代表’重要思想为指导，按照‘依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实’的工作方针，全面落实审计法赋予的审计职责，在整顿经济秩序，规范预算管理，促进财政体制改革，加强廉政建设等方面发挥积极的作用”，“通过经常性的审计监督，一是摸清家底，揭露查处重大违法违纪问题，使预算管理中的重大问题逐年减少；二是规范财政管理，促进财政体制改革不断深化；三是提高财政资金使用效益。对中央部门预算执行审计，要通过经常性的审计监督，在三到五年内，使中央一级预算单位基本不再出现重大的违法违纪问题，二、三级预算单位的违法违纪问题明显减少；对中央部门全部实行决算审签。”本文拟就如何贯彻落实上述审计目标，提出几点想法。

　　一、对国务院部门的全部财政财务收支和财务状况进行审计

　　部门预算执行审计，故名思义，一般指审计机关依法按照财政部批准的部门年度预算及相关财经法规，对政府部门年度预算的执行及其确认、计量、记录、报告情况进行的审核督查。按照署定深化预算执行审计目标，派出审计局今后三到五年的审计工作要聚焦于摸清家底、规范财政管理、提高财政资金使用效益和审签部门决算，审计范围就不能围于年度预算执行审计的范围，应当扩展到部门全部财政财务收支和资产负债净资产，以及相关的经济活动。

　　因为，国务院各部门的“家底”，不单指当期预算收支，还应当包括未纳入预算的其他财务收支和财务状况，以及影响部门财政财务收支、财务状况及资金使用效果的各种因素；部门年度决算，按理也不能局

　　限于反映当年预算执行活动和结果，而应当完整连续真实地反映政府部门全部财务活动和资产负债净资产。特别是政府部门拥有办公楼、办公设施及职工宿舍等国有资产的使用权和管理权，不少部门还受政府委托代行财政预算分配和对巨额国有资产所有权和收益权的管理职能。如果仅仅审计部门年度预算执行情况，就无法实现上述署定审计目标。所以，深化部门预算执行审计，应当扩展当前预算执行审计范围，从制度上明确对部门全部财政财务收支和财务状况进行审计检查，督促政府部门遵循会计法、预算法和行政事业单位财会制度的规定，真实全面完整连续地记录和反映预算执行、其他财务活动情况及财务状况，尤其是分配、使用和管理国有资产权益及保值增值情况，促进财政资源配置优化，提高财政资金和国有资产的使用效益。

　　二、着力推动细化部门支出预算改革

　　细化部门支出预算改革，是全国人大和国务院批准审计署建议，决定推行的一项重大财政支出管理体制改革。1996年，审计署针对预算执行审计中发现的财政资金分配不规范、随意性大等突出问题，向国务院和全国人大提出细化预算编制、实行部门预算的建议。1998年得到批准。财政部积极组织改革试点，以最近出台中央部门基本支出管理办法和专项支出管理办法为标志，这项改革开始步入制度化阶段。根据发展计划审计局近期对国家计委和国家统计局细化预算改革情况调查结果，改革取得了明显成效。国家计委降低了预留年中分配中央预算内基建投资的比例，既保汪宏观调控的需要，又强化了预算约束和预算分配的透明度，有利于中央各部门和各级地方政府及计划单列国有企事业单位从分项目、分指标、分投资、“跑部钱进”等繁忙事务中解脱出来；国家统计局改变了过去多头筹资、分散管理财政预算的局面，减少了经费间相互挤占挪用现象，有利于提高财政资金的综合使用效益，改革至现出从机制上和源头上促进财政资金的有效配置、有效使用和有效管理的作用。同时，审计调查发现，细化部门预算改革出现不少问题和难点，如由于财务管理层次多、资金供需矛盾突出、地区间财力不平衡及拟建项目前期准备不充分等原因，有的部门仍层层代编预算，沿用“基数法”分配预算，预留或虚列专项支出预算，在一定程度上同财政部有关规定“貌合神离”，有的甚至出现新的分配不公、苦乐不均。

　　因此，着力推动细化部门支出预算改革落实到位，是当前派出审计局深化预算执行审计、实现署定审计目标的一项艰巨紧迫任务。推动细化部门支出预算改革到位，要在充分调查研究基础上，结合经常性审计，对照财政部门有关年度预算编制要求和新出台的部门基本支出管理办法和专项支出管理办法，检查所辖部门细化预算改革情况，及时发现改革中出现的新情况新问题，分析原因，从完善政策、健全体制的角度提出相应的对策建议。当前国务院各部门普遍遇到的难点，主要是缺乏编制专项支出的依据，包括及时确定支出专项和科学制定支出定额两方面，各部门都没有足够的经验数据作参照，有的部门以此为由违法虚列或预留预算。派出审计局可以通过审计和审计分析，帮助部门寻找本单位年度专项任务变动规律，参照国家建设项目审批或世界银行贷款项目立项程序，建立滚动式备选项目库，保证管理层作出科学的选项决策，同时帮助部门摸索专项支出中相对常量和变量的规律。对常量部分可以提前安排，对无法确定的变量部分可以研究实事求是的解决办法。

　　由于编制预算的程序、方法及依据处在探索阶段，财政部批复的部门预算很可能存在一些缺陷，审计中出现用其他标准替代财政部批复预算作为审计依据、或将重点转向审评部门预算的苗头，这种做法不符合依法审计原则，因此，审计过程中要注意把握四个界限：一是财政部批复的部门预算就是预算执行审计的法定依据，不能用其他标准替代财政部批复的预算来衡量部门预算执行情况，如果财政部批复的预算不合理，应分析原因提出改进建议，完善预算管理制度；二是要通过预算执行中发现的问题，查找部门预算中是否存在不科学不合理不准确不适用的预算编制依据及原因，提出改进预算编制工作的建议，不宜超越预算执行阶段去审评部门编制预算过程中尚未确定事项；三要处理好公平与效率的关系，既要防止部门之间和部门内不同单位之间苦乐不均，又要反对绝对平均主义；四要严格区分违反财经纪律行为与改革过程中出现的新情况新问题的界限，既要严格执法，又要实事求是。

　　三、按照改革开放的客观要求及时调整审计方八

　　随着改革开放的深入，我国经济体制改革进入新的发展阶段，以市场配置资源为主的社会主义市场经济体制格局基本形成，政府的经济管理职能由过去统管统包转变为宏观调控为主，当前面临一系列与中央财政分配和预算执行密切相关的重大问题，如投资与消费比例，国民收入分配，农民增收，国企改革，社会保障机制，国内外债务，西部开发等，也面临经济体制转轨期特有的经济秩序混乱的局面。同时，国民经济同国际经济的联系更加紧密，国际市场和外需的变化对确定国民经济发展速度和优化经济结构具有举足轻重影响，如1997年突然发生的“东南亚金融危机”以及由此造成的外需急速收缩，使我国政府不得不在1998年决定实行扩张性财政政策。我国加入WTO以后，对外经济联系状况对宏观经济和国家财政的影响将更加直接，政府必须适时地进行宏观调控，才能趋利避害。面临经济体制转轨和对外经济联系紧密的改革开放新形势，国家审计机关对构成国民经济基础和宏观调控实力的中央财政预算收支进行审计，在评价依据、审计内容和审计方法等方面都要作相应调整和创新，与时俱进，如审计预留年中分配财政资金时，既要依据预算法和细化预算规定，又要考虑在复杂的国内外经济环境下政府进行宏观调控的需要；再如审计国债投资分配时，既要注意其拉动内需、加强基础设施等公益建设及缓冲出口减速的正面效益，也要注意有无挤出民间投资或降低投资效率的负面影响，等等。不然，审计结论难以客观准确，审计建议难免脱离实际，审计质量难以逐步提高，审计作用难以有效发挥。

　　为了适应改革开放新形势的客观要求，派出审计局应积极探索，努力实践。除了坚持以打假治乱、治理秩序为目标的真实合规审计之外，还要开展以促进在改革开放新形势下提高财政资金分配和使用效益为目标的效益审计。派出审计局要学习掌握市场经济体制下和开放经济环境中宏观经济管理的理论知识，学习掌握各国政府在处理突发事件方面的典型案例，学习掌握先进适用的宏观经济分析方法，关注和敏感国内外经济运行情况对我国财政的影响，广泛收集国家宏观调控政策和相关财经法规，研究确定审计分析指标及应采集的基础数据。组织实施部门预算执行审计时，要按照全国人大、政府和社会普遍关心的焦点问题，结合审计对象的实际情况，选择审计重点，运用上述理论、方法和信息，精心设计和认真实施预算执行审计方案，通过对部门预算分配、预算执行、其他财务收支和财务状况的审计，分析评价其真实合法效益，发现和揭露问题，提出改进建议，为政府实施有效的宏观调控发挥审计应有作用。

　　四、坚持“全面审计、突出重点”的方针

　　按照国民经济发展和财政管理体制改革趋势估计，预算执行审计任务将愈来愈繁重。一是中央财政预算内收支随着经济增长逐年增加，2000年全国财政收入超过10000亿，今年上半年，全国财政收入完成7800多亿元，比去年同期增收26％，预计“十五”期间财政收支稳定增长；二是积极财政政策将连续，国债发行总量仍保持相当规模；三是1998年以来国家投资5100亿国债建设的一大批农林水利、能源、铁路交通、城市建设、通讯、科教、农网改造等基础设施项目，近两年将陆续完工决算；四是预算外收支和政府基金收支将逐步纳入财政预算收支总盘子，实行统一管理；五是政府和社会对政府审计的期望不断上升；六是审计难度增加。违法违纪行为更加隐蔽，手段更加高明。承担部门预算执行审计任务的各派出审计局，在人力资源有限条件下，必须坚持“全面审计、突出重点”的工作方针，才能提高审计效率，实现“在三到五年内，使中央一级预算单位基本不再出现重大的违法违纪问题，二、三级预算单位的违法违纪问题明显减少”的署定目标。

　　“全面审计、突出重点”，首先要保证一定的审计监督面。没有数量，就没有质量。对一级预算单位和重点二级预算单位应坚持每年审计一至两次。对其他在京二、三级预算单位，可按风险程度排序，每年审计一次或二、三年轮审一次。组织实施审计过程中，要以预算法、会计法、全国人大和国务院批准的年度预算及财政部批复的部门预算和专项预算、法定预算分配程序、行政事业单位财会制度及相关财经法规等为依据，选准重点资金和重点内容。根据最近预算支出管理体制改革对国务院部门财会工作的影响，围绕实现审计目标，可考虑下列审计重点：

　　在预算分配方面，要在核实有关记录的基础上，检查有专项预算分配权和系统内预算分配权的部门，分配规模、结构、投向、预留比例、程序等是否合规，投资计划（预算）是否细化到项目或项目单位。重点检查有无违反公平、公开、公正原则和法定程序，暗箱操作，利用权力向本系统本部门倾斜，越权化整为零审批项目，“曲线”为亲属、朋友安排投资，以权谋私或谍小集团利益；有无分散使用国家财力，撒胡椒面，造成资源配置不公平和低效率。要通过延伸审计检查投资项目单位资金使用情况，有无将国家的资本性投资作为费用支出核销，有无将国家投资转作企事业单位或非国有资产，有无滥用、挤占挪用、损失浪费国家投资等问题。对国债投资分配要特别关注。国债是花子孙的钱，是延期的税收，影响财政和国民经济的可持续发展与社会对政府的信心。审计时要注意检查评价国债规模和投资结构的合理性，有无投资效率下降和挤出民间投资问题。

　　在预算收入方面，要检查收到财政拨款及专项存款利息是否及时如实入账，使用的会计科目是否正确，有无将预算内收入转移预算外，设账外账和小金库。要检查财政部批复预算和拨付预算资金的及时性。

　　在预算支出方面，要在审评支出管理和核实各项支出确认、计量、记录和报告真实性基础上，检查经财政部批复的预算是否体现预算内外资金统筹安排的原则，向下级单位批复预算和拨付资金情况，以及本级各项支出的合规性和有效性。（1）对人员经费、公用经费等基本支出，要按照各部门编制、实有人数、职能和事权，审评预算安排和预算执行情况，注意支出定额的合理性。防止由于基本支出预算低估或高估导致新一轮挤占挪用其他财政资金或改变基本支出用途，防止有权部门和拥有较多公共资产的单位得到更多的更新维护等财政补助，形成新的分配不公，提高财政资金配置的公平与效率。（2）对科研、基建、设备购置等专项支出，要检查支出用途和支出标准的合规性，重点审查办公搂、大型办公设备及大宗办公用品的购建、更新、修缮等购建程序、支出项目及会计核算的合规性，有无暗箱操作、索贿受贿、营私舞弊，有无以分包方式逃避执行政府采购制度，有无改变预算规定用途滞留、克扣、挤占、挪用其他专项资金，有无超范围超标准开支项目，有无攀比奢华和损失浪费，有无异常和大额超概预算情况，有无及时记录固定资产会计账和实物账。要检查有无无计划、无预算或向非预算单位拨付财政专项资金问题。要检查有无以拨款名义将财政专项资金转移到下级预算单位或外单位代管，改变用途，任意支用，逃避监督。（3）对受国务院委托代行财政资金转拔及巨额国有资产管理职能的部委，要检查其拨付财政资金和国有资产价值与实物账目，审评其及监管责任履行，确保国有资产所有权和收益权完整无损。近年内，由国务院各部门主管的一大批国债建设项目将陆续竣工验收，各派出审计局可以配合审计署，参与对重点项目竣工决算审计和后评价审计，从中发现中央部门在会计核算和资金与资产管理方面在薄弱环节，促进改革和完善。（4）要汇总分析各部门专项支出规模和人均水平，审评成本效果。

　　在预算外收支和其他财政收支方面，要检查预算外收入和其他财务收支是否如实入账，国有权益是否明确，支出是否合规，其中预算外收支是否严格执行“收支两条线”规定，其他收入是否依法计缴各项税款。重点检查有无转移挪用预算外收入和其他收入，私设小金库、账外账，滥发钱物，偷逃税款。

　　在资产负债净资产（损益）方面，要以维护国有资产安全、权益明确、核算合规为目标，重点检查银行存款、各类结存资金、暂收暂付（债权债务）和国有资产管理。要在检查内控制度健全有效性基础上，逐项检查银行账户收支的真实合规性，注意进出账号、进出时间、支出的依据等是否合法合规，总分类账、明细账和银行对账单是否一致，有无出借银行账户行为，有无多头开户问题，各类支票、汇单等凭证的管理和使用有否有严格的审批手续。要检查各类结存资金的会计处理合规性，有无将财政专项拨款结余长期挂账不决，或者转为其他收入，未经批准随意动用；要检查暂收暂付或债权债务的权益是否明确，发生的依据是否真实合规，长期挂账是否及时清理，冲销债权有无严格的审批手续。要重点检查国有资产，注意办公楼、职工宿舍、办公设施等资产是否如实记录固定资产会计账和实物账，有无借机构改革转移、分解或销除国有资产权益；注意出租办公楼等国有资产有无办理报批手续，以及收缴和使用国有资产占用费情况；检查对所属单位国有资产监管情况，有无将国有资产转移到所属单位，变相私分，或造成损失，有无借破产、重组等方式掩盖国有资产损失浪费和贪污私分。对需要审签年度决算草案的中央部门，审计时，还要全面检查汇总编制系统财务决算的依据，亦即下级预算单位决算的真实性和完整性，审评汇总编制财务决定草案的程序是否合规，审评资金收支和存量结构是否合理。要注意有无经逐级汇总后抵消正负差异而掩盖问题，有无人为调整决算草案，有无弄虚作假等问题。

　　要发挥派出审计局对所辖部门实施持续审计的优势，注意积累和掌握被审部门预算执行、其他财务收支和财务状况的历史资料，进行分析研究，探索特‘点和规律，发现加强管理的关键环节，有针对性地提出改进建议，促进规范管理，帮助被审单位健全内部监督制约管理机制，实现“使中央一级预算单位基本不再出现重大的违法违纪问题，二、三级预算单位的违法违纪问题明显减少”的审计目标。

　　长则应负分管这方面工作的主管责任。四是对党委集体研究决定的事情出现违法违纪问题，党委书记应负主管责任，而提议人应负直接责任。