关于结构性减税的思考

　　从宏观上看，我国未来的民生、社保、医疗、养老支出和农民工市民化将需要增加巨大的财政支出，目前的减税空间并不大，但是改革财税体制、重新定位政府功能、大力削减政府开支却有巨大的空间。目前，我国政府是集公共服务与投资建设之任务于一身，事权复杂、目标多元，财力耗费必然巨大。因此，在不减支的情况下，结构性减税的空间有限。

　　2011年，中国国家财政支出前十项的开支项目为：教育支出占15.1%、社会保障与就业支出占10.2%、一般公共服务支出占10.1%、农林水事务支出占9.1%、城乡社区事务支出占7.0%、交通运输支出占6.9%、医疗卫生支出占5.9%、公共安全支出占5.8%、国防支出占5.5%、科学技术支出占3.5%。

　　目前，中央与地方财政收入的来源各占一半，总量差不多有10万亿元，另外还有差不多2.5万亿～3.8万亿元政府性基金收入不计入财政收入，主要源自国有土地出让金收入，由地方政府支配使用。中央财政收入与地方财政收入的依赖源有所不同。中央财政收入的主要来源包括：增值税、进口消费税和增值税、企业所得税、消费税、个人所得税。地方税种主要靠营业税、增值税、企业和个人所得税、及其他各类税收。就营业税、增值税和所得税而言，全国99%的营业税、25%的增值税、40%的企业和个人所得税归地方（见图1）。

　　笔者认为，比结构性减税更重要的任务是要实施财政体制的改革，核心是政府要缩减规模，逐步向一个服务型政府过渡，支出重点则向社保、医疗和养老及公共服务倾斜。即财政体制改革的路径首先应限制政府规模，将财政性投资支出功能交还给社会，让民间资本或扩大债券融资为农林水事务和交通运输建设提供资金，所省下的财政资金主要用于民众的服务保障。

　　在GDP支出法中，政府消费在GDP中的占比稳步上升与居民消费占比明显下降形成了鲜明的对照。1978年，我国政府国家财政收入只有1000亿元的规模，1994年税改时也才达到5000亿元。到2012年，我国政府国家财政收入上升至11.7万亿元的规模。国家财政收入规模扩大的速度确实可以说是惊人的，可是，我们还有许多县一级以下的政府，其财政拮据到发不出工资的地步。政府收入扩大的背后必然有很大一块会用于政府消费和对政府规模扩张的支持。从提高内需的角度看，真正应该减少的正是政府消费。

　　我们引以为豪的一个数据，是这两年GDP增长中来自于投资和消费的比重占据绝对的领导地位，且消费对GDP的贡献曾经超过了投资。但是，如果我们把最终消费进行一个分拆，将政府消费与居民消费分开，可以立即看到，居民消费在GDP中的比重是持续下降的，且比例不过35%左右。而反观政府消费支出，其占GDP比重是稳步上升的，大概从20世纪80年代的20%左右上升至了目前的27%～28%。国家财政支出增速高于GDP增速，与政府消费占GDP比例不断上升，共同印证了政府改革的必要性（见图2～图4）。

　　当前我国正在开展营改增的试点，笔者的理解是，营改增的直接含义是将归地方的99%营业税改为增值税，具体做法可能是将目前属于中央的消费税收入纳入统一算账。把消费税划给地方数额、地方营业税转成增值税数额、原有增值税数额统一算总账，最后确定中央和地方分配增值税的比例。营改增全部完成后，中央和地方分享增值税的比例会重新调整。然而，营改增扩大试点增加了消减地方财权之嫌疑。因为营业税并入增值税后，如何分享中央和地方增值税的比例却并不明确。如果分配比例偏向中央，那么，由于地方事权的不断增多，相应的财权并不匹配，土地财政和非税过度征集的局面怕是难改。所以，中央本意是减税，落到实处后反而可能会增税，初衷与结果或背道而驰。

　　假设营改增后的结局确实呈现中央收缩财权的倾向，如果这个趋势属实，那么，笔者预测，中央势必要多发债或增加赤字来统筹城镇化基建的任务，地方发债的口子或许会开启、但数量较小。这个局面有利于中央统筹城镇化进程、防止地方无序推进城镇化的趋势，但地方事权是否就此归到中央或不可知，若地方事权依然繁多，又无财权支持，对于地方，必然出现“又要马儿跑，却不给马儿草”的结果。反过来，中央集中财权和事权，那么，决策的信息成本急剧升高，若信息或一体化措施跑偏，集中决策的优势很可能不存在。故此举措也有利有弊。除了决策信息，集中财权还有可能导致地方主观能动性遭到扼制。

　　所以，中国的实际问题并不是结构性减税的问题，而是政府功能转变。如果政府仍要维系原先承担的那么多功能，包括建设和投资、民生和社会保障以及公共服务，并维持那么大的政府规模的话，减税其实没有太大的空间，今后增加赤字或者发债应是难免。因此，关键是需要设定好财政体制的改革目标，核心转变是政府要缩减规模，减少对经济活动的参与，并逐渐过渡到一个服务型政府，重点支出要集中用于社保开支、医疗和养老。具体实现的路径应将财政性投资支出功能交还给社会，让民间资本或扩大债券融资为农林水事务和交通运输建设提供资金，省下来的财政资金主要用于民生保障和公共服务。

　　建设公共服务型政府的国际经验

　　2011年，美国联邦财政支出占GDP比例24.06%，联邦财政收入占GDP比例为15.4%，赤字占GDP约9%。其中公共服务开支主要为社会保障、医保、医补、收入保障、其他退休金和伤残金，即美国联邦财政的法定支出，其占联邦财政支出为56.27%。法定支出相对于2011年的GDP比重为13.5%。美国联邦政府的另一项开支叫做自主性开支，占联邦财政支出的37.42%，其中分为两块：国防支出（19.45%）和非国防支出（17.97%）。美国联邦政府的第三项开支是利息支出（利息净额/联邦财政支出6.31%），巨额的利息支出反映了美国政府债务压力。与美国相比，中国国家财政支出中用于社保和医疗的费用仅占GDP的3.7%。而美国法定性支出占GDP比例为13.5%。这说明，我国用于社保、收入保障和医疗等民生服务的财政支出是大大偏低了的。而与美国财政支出的构成比较，中国财政支出构成各项内容的变化也显示了随意性与不稳定性的特点。

　　欧盟很多国家实行的是高福利的制度，因而社保支出甚重：欧盟统计局发布数据显示，欧盟社会保障支出占GDP比重总体呈上升趋势，2007年占比为26.1%，2009年为29.6%，2010年为29.4%。2007～2010年间，欧盟社会保障支出名义总额年增率约为10%，而GDP基本保持不变。绝大多数的保障支出（退休金、健康医疗等）均上升约10%，而在失业方面的保障支出上升1/3。2010年社保支出的资金来源主要是税收收入（40%）和社会贡献（56%）。从国别来看，社保支出占GDP比重高于30%的国家依次是法国(33.8%)、丹麦(33.3%)、荷兰(32.1%)、德国(30.7%)芬兰(30.6%)以及奥地利和瑞典(均为30.4%)。就目前的情况看，中国是很难能够参照学习欧盟的福利制度。

　　简单变革的意义

　　目前我国政府征税和其他财政收入，没有很好的制衡和约束机制。在征税之后政府怎么用，更没有实质上的约束机制。比如我国“窄口径”的宏观赋税占GDP比重在25%上下，但“宽口径”的宏观赋税已占GDP的35%，虽然还没有西方发达国家的高。但是西方国家的税收，大量地用在老百姓身上，即公共和民生支出上，而我们的财政收入，则大量用在建设和行政开支上了，包括各地都在盖豪华的政府大楼和漂亮的广场上了。现在，我们也远未实现“以预算民主为核心制衡政府财权”的长远目标。

　　假设政府的长远目标为向公共服务型政府转变，但近期通过简单的改革，把农林事务和交通运输的财政资金移出来，交给社会完成。同时，在缩减地方政府基建投资职责和融资功能的前提下，将政府性基金支出也拿出来，交给社会完成。那么：一是仅农业和基础设施让出的投资机会，每年就有超过万亿元的投资规模可以由民营资本和债券市场分享。二是财政资金向公共服务倾斜，将使社保和医疗的公共开支占GDP比例由原来的3.7%翻倍至7.4%。大大改善现有公共服务的不足和市民化的需要。三是政府性基金支出的缩减（每年3万亿～4万亿元）又将是对民间市场的最有力的扩容。无论由民间资本介入还是资本市场运作，空间都将是极大的。

　　这显然应该是新政府最需要干的事情。只有把政府管住了，市场的空间才会有实质性的拓展。深化经济体制改革是经济转型的关键保障，而经济体制改革的一项重要任务是政府改革，要使其避免“越位、缺位和不到位”。在经济活动管理上，政府务必从家长式的管理和保姆式的管理转变，真正实现政府管理创新，最终向服务型政府的改革目标靠拢。

　　而转向服务型政府的一个重要外部条件是社会融资渠道的扩大和壮大。社会融资规模不断扩大，直接融资功能显著加强。2012年9月份，银行贷款占社会融资规模曾经跌至39%，而城投债、企业债和理财产品的发行获得了超规模的热捧。随着社会资金的积聚和渠道多样化，社会融资的条件也发生了很大的变化。因此，逐步放大债券市场来接纳原先由财政投资基础设施项目的方法变得可行。但是，政府自身功能定位和权利界定必须做出相应的调整，权责利界定清楚了，下一步发债就有了牢靠的基础。

　　如果我国政府财政支出结构不进行改变的话，如果我国政府还是沿着原先的职能铺就下去，那么，我国民生、社保、医疗保障等不足的社会风险将进一步积累。市民化推进，更需要民生和社保支出的增大。更不待说我们社保金存在巨额缺口的风险以及建成城乡居民全覆盖的社会保障体系这一长远任务的资金需求。也就是说，改革我国财政支出结构、增加社保和民生开支是必然的事情。如果我们越是推迟解决政府财政问题，越推迟政府自身的改革问题，那么，我们将面临的社保不足和民生服务不足的社会风险问题就会越大。

　　政府规模大，怕是大家都知道的事情。那么，应该怎么去减呢？一个可以探讨的方法是减少省一级行政，以经济区域特点而组建大区政府，如华东区、华北区、东北区、中南区、西部区。理由也很简单：首先，每个省都有一套自己的班子，行政开支自然少不了。其次，每个省都按自己的行政区划争抢项目，这些项目成了他们政绩考核的对象，城镇化推进也是按行政区划进行。但是，经济发达到了今天的地步，有许多经济活动的规模效益已经超出行政区域的范围，按经济区域进行管理，必然能很好地在缩减政府规模的同时，还能发挥规模经济的优势。这当然只是政府改革的一个方面，政府的定位、边界、和范围仍然是我们所面临的挑战性问题。