20年来首次修订实施 细数新《预算法》三大亮点

新年伊始，完成20年来首次大修的《中华人民共和国预算法》（以下简称预算法）正式付诸实施，这是我国财税法治建设乃至整个依法治国进程中的一个里程碑事件。作为统摄具体财政收入、支出和监管制度的“财政宪法”，预算法旨在规范政府收支行为、强化预算约束，因而对税收工作也自然具有指导性和约束力。尤为值得关注的是，新预算法呼应了“落实税收法定原则”的要求，充分彰显了法治在税收工作中的重要性，体现了依法治税“新常态”下的新理念、新思维、新方式。

禁下税收指标重申税收法定

税收法定原则是税法的帝王原则，其基本要求之一就是征税合法，即征税机关必须严格依据法律规定的实体内容和程序要求征收税款。换言之，征税的唯一依据只能是税法，依据税法规定的税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收优惠得出应征收多少税款，就应征收多少税款。

客观地说，过去在我国某些地方、某些领域，确实存在着“按指标征税”而非“依法征税”的思维模式。为了服务于招商引资、完成上缴任务等，地方政府往往倾向于突破税法的既有规定，或进行“低税竞争”、与其他地区争夺税源，或收“过头税”、预征将来可能的税收。这固然源于“唯GDP”政绩观等主观认识偏差，但与制度的偏失也不无关系。最为直接的是，修改前的预算法第四十六条规定：“有预算收入上缴任务的部门和单位，必须依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定，将应当上缴的预算资金及时、足额地上缴国家金库，不得截留、占用、挪用或者拖欠。”这里的“上缴任务”在实践中往往被解读为“税收指标”存在的法理依据。可喜的是，新预算法取消了这一规定，并且在第五十五条专门明确规定：“各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。”这就从法律层面确立了对税收指标的“禁令”，与十八届三中全会提出的“落实税收法定原则”和四中全会提出的“加强财政税收领域立法”等要求相契合，是对税收法治的重申和坚守。

还需要特别阐明的是，不仅税收指标和任务不能据以征税，预算中的收入内容也不能成为征税的依据。预算的约束力和执行力主要是针对支出预算而言的，未经预算审批通过则不可开支，而收入预算则只是一种预测性的估算，主要是根据经济发展态势和往年征收情况来判断本年度的可能收入，从而“量入为出”、控制赤字规模。假使某年的经济形势发生了预算编制时没有预料的变化，致使预估的收入预算无法实现，此时若依预算而非法律征税，不但有违税收法定的要求，而且可能带来“顺周期调节”的问题，使得征收部门倾向于在经济增长放缓时为完成预算而收过头税、“雪上加霜”，或是在经济运行过热时反而“放水养鱼”、“热上加热”。因此，应当按照税收法定原则的要求，坚持以税法规定为唯一征税依据，而不能为了完成预估的收入预算而多征或少征。

治理超收收入科学编制预算

税收是经济发展的晴雨表，经济周期的波动必然带来税收的波动，这是经济规律使然。由于收入预算编制的预测性，根据当年经济态势的不同，最终征得的税款可能高于或低于预算，这也是正常的现象。问题是，在过去的一个时期里，超收收入却仿佛成为我国的一种常态，每年的税收都要超出当年的预算，几乎形成了“机制性超收”。对此，有学者形象地指出，在我国，超收不再被视为“天上偶然掉下来的馅饼”，而是“年年都要收获的馅饼”。

诚然，这离不开我国经济腾飞期的高速发展，不过我们也确实应当看到这种现象背后的隐忧。

一方面，超收收入与原先法律的默许态度有关。修改前的预算法第四十六条规定仅要求征收部门“及时、足额”征收预算收入，却没有规定不得“超额”征收预算收入，这实际上就为超收收入留下了口子。对此，新预算法已经填补了这一漏洞，新预算法第五十五条规定：“预算收入征收部门和单位，必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入。不得违反法律、行政法规规定，多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征的预算收入，不得截留、占用或者挪用预算收入。”

另一方面，这从侧面反映出我国的预算编制水平有待提高。原先的预算法规定较为原始、粗糙，只注重当前年度的预算平衡，且把收入预算简单地与国民生产总值的增长率挂钩，因而使得收入预算的编制不够科学、准确，进而影响到财政支出的决策。在这方面，新预算法第十二条规定了“跨年度预算平衡机制”，通过预算稳定调节基金来化解超收收入的冲动；第三十六条则规定预算收入编制应与“经济社会发展水平相适应，与财政政策相衔接”，这种编制理念和技术的提升，对于实践无疑具有积极意义。

强化责任追究严格税收执法

与“无权利则无救济”相类似，从某种程度上说，无责任也就无义务。如果法律仅仅规定了“不得为之”，但却没有对违法行为明确规定责任后果，那么往往就只能沦为柔弱无力的宣示，就像没有牙齿的老虎，无法发挥太大作用。新预算法的一大亮点，正在于大幅充实了第十章“法律责任”的内容，将其篇幅从200余字扩充到近900字，在违法行为、责任形式等方面都作了更为全面、具体的规定。

在“法律责任”中，与税收相关的主要是第九十三条。该条文明确地列举了“未将所有政府收入和支出列入预算、或者虚列收入和支出的”，“违反法律、行政法规的规定，多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征预算收入的”和“截留、占用、挪用或者拖欠应当上缴国库的预算收入的”等税收中的违法行为，并且规定了相应的责任形式，即“责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级、撤职、开除的处分”。这一规定相当具体，有可操作性，让预算法真正“长出了牙齿”。

需要注意的是，新预算法关于税收违法行为的规定，部分与税收征管法中的规定存在竞合，有些内容还规定得不尽一致。两部法律之间的衔接和协调工作，值得关注和研究。

此外，值得一提的是，新预算法专门增加了第九十一条，规定“公民、法人或者其他组织发现有违反本法的行为，可以依法向有关国家机关进行检举、控告”，同时要求接受检举、控告的国家机关“依法进行处理，并为检举人、控告人保密”。这是首次将纳税人作为主体引入预算法中，明确赋予了其监督权。在今后的税收执法过程中，纳税人如果遭遇了不公正的对待，其救济权就有了法律依据。虽然这一规定还不够具有可操作性，可能还无法完全满足所有人的期待，但不得不说确实已经是一个明显进步。

预算是公共财政的基石，预算法是理财治国的重器。从整体上看，新预算法贯穿了规范政府收支行为的理念，以“法治”和“控权”为精神内核，其进步意义和实践价值不言而喻。我们期待着预算法在实施过程中能够真正“落地生根”，最终以财税“良法”达到国家“善治”！（作者：刘剑文 陈立诚）