预算法修订：实现了“革命性”超越

“从法律角度来看，这次预算法的修改实现了'革命性'超越。”参与预算法修改过程的中国财税法学研究会会长、北京大学法学院教授刘剑文在接受记者采访时表示。

刘剑文说，此次修改，从理念上、立法宗旨上都实现了前所未有的超越。预算法是财税领域的“龙头法”，修法将引领新一轮财税体制改革大幕，从而为国家走向法治化建设道路奠定了一块坚实的基石。对此，全国人大财经委副主任委员尹中卿也表示，法律的修改，匡正了立法的宗旨，明确了法律的本质和定位，使得预算法由过去“政府管理的法”，变成了“规范政府的法”。

体现了纳税人的意志

近来，修订预算法受到专家学者和全社会持续关注，热议不断。刘剑文表示，这说明，纳税人意识越来越强烈，意味着社会意识已经发生了深刻的变化。

他表示，现代预算制度应有的标志之一，就是推动公众的参与、表达与沟通，将外在的社会过程内化和接纳为预算过程中不可或缺的一部分。刘剑文说，这不仅符合“参与式民主”、“协商式民主”的新理念，而且也是公共财政、公共预算的应有之义，由此，可以促进预算真正地反映民意、彰显民情、汲取民智、体现民益，可以提高社会层面上对预算、公权力的自愿认同和普遍接受，亦可以保障公民基本财产权利与政府财政权力的协调、平衡，推进经济民主和政治民主。

在刘剑文看来，个人要想对预算决策施加影响和监督，前提是公民依宪享有知情权，反过来说，就要求政府在各个阶段将预算信息以方便获知的传播形式公之于众，形成阳光、透明的信息公开格局。

为了保障百姓对预算的知情权，此次预算法修改对全过程公开、全面公开和可操作性公开作出了规定，确立了预决算公开的制度框架。

刘剑文认为，预算信息与千家万户的切身利益息息相关，应当力争成为政务公开进程中的“先驱者”，有利于整个社会的和谐发展。并为以后的税制改革奠定了深厚的群众基础。

人民掌管“钱袋子”成为可能

预算是一个国家的账本，预算法则是以法的形式来规范“钱从哪里来，用到哪里去”。要实现由人民掌管“钱袋子”，必然会触动既得利益和限制一些部门的权力。预算法修订历程的艰辛，某种程度上也反映了改革道路的曲折。

对此，刘剑文表示，“钱的背后体现了国家和纳税人的关系，政府和市场的关系，以及中央和地方的关系。”

他说，和1994年强调政府调控的宗旨不同，这次修法体现了对政府权力的限制，具体来说，就是对政府财权的限制，体现了在财权上让人民当家作主的宗旨。新预算法通过法律规范政府的行为，让人大和纳税人进行监督，注重优化配置预算权力、预算利益，实现政府、人大、公民等主体的衡平布局和合理定位，从而更好地促进整个财税体制改革乃至国家发展道路的新突破。

上海财经大学公共政策研究中心主任蒋洪教授也表示，强化人大监督作用，在一定程度上就是行使人民的权力。他说，预算法修改的初衷，是要加强社会各界和各级人大及其常委会对政府公共资金使用的监督和审批力度，更大程度地保证公共资金的有效和公平使用。预算改革的关键点也正是要保障预算资金的使用符合社会公众的利益和愿望，要用法律形式明确人大与政府之间的权责关系。

政府由“管理型”向“法治型”转型

刘剑文说，这次预算法修改，有利于推动政府由“管理型”向“法治型”转型。

首先，新预算法健全了政府的债务管理制度。新法对政府举债的条件、性质、规模、管理方式、用途、还款保证以及建立风险控制机制、追究责任等作出了规定。

“法律对政府债务，尤其是地方债务进行了规范，使多年来议论最多的地方债务摆到台面上。这对于规范地方政府的举债具有重要作用，也解决了地方政府多年来举债合理不合法的问题。”刘剑文说。

“风险评估、重点检查、预警、责任追究等程序，一道一道防火墙让地方政府发债行为变得可控。依法适度举债，并纳入预算管理，促使地方政府规范行为。”他说。

其次，法律上确定了预算的全口径概念。他说，现行的预算法编制范围并未涵盖全部的财政收入和支出，大量的非税收入以各种名目游离于预算案之外，脱离了人大的监管。而且，预算的科目门类也不够细化和科学，难以从中通览和掌握真实的宏观运行情况，也不足以更为准确地了解财政收支的细微内容，这无疑对人大的审查和监督工作造成了障碍。

新预算法规定，“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，“政府的全部收入应当上缴国家金库，任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠”，“各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行，不得虚假列支”。

刘剑文说，这些条款在完善预算审查、监督制度，强化预算法律责任等方面有着长足、可操作性的进步，为治理政府“小金库”提供了重要的法律依据。

中国人民大学法学院教授朱大旗认为，新预算法的通过，意味着我国将建立起全口径预算管理体系。“特别是明确每一本预算的编制原则，说明我国将逐步增强立法主导性、加强立法监督，推进各类预算的规范编制，约束过于宽泛的行政权。”