减税力度该加大

8月下旬以来，财政部多角度推出减税增支的财政政策。

地方政府债务置换额度略超预期。8月27日，财政部部长楼继伟在向全国人大作2015年以来预算执行情况的报告时透露， 2015年地方政府债券置换存量债务额度为3.2万亿元，较此前两次下达的置换额度合计量多出1.2万亿元。

三大主要税种均向小型微利企业推出优惠政策。9月2日，财政部扩大小型微利企业所得税减半征收的覆盖范围，将受惠企业的应纳税所得额从20万以下扩大至30万元以下，到期时间仍为2017年底。8月27日，财政部将原本在2015年年底到期的小微企业享受的增值税与营业税优惠政策进一步执行至2017年底。

住房公积金二套房首付比例下降。8月27日，财政部发布通知，对拥有1套住房并已结清相应购房贷款的居民家庭，为改善居住条件再次申请住房公积金委托贷款购买住房的，最低首付款比例由30%降低至20%。

作为缓释地方政府债务风险和融资压力综合措施之一的PPP，也在加码中。近几日，财政部通过多个渠道透露，不仅在酝酿第二批示范项目的推出，还在联合社会资本一起设立中国PPP引导基金。据悉，基金总规模为1000亿元，财政部出资100亿-200亿元。

财政部还在9月7日调整了上市公司股息红利所得差别化个人所得税政策，对持股1年以上的投资者加大了税收优惠力度，即持股超过1年的，其取得的股息红利所得暂免征收个人所得税；并在8月31日重新启动了早在2014年底到期的物流企业大宗商品仓储设施用地城镇土地使用税优惠政策，并追溯至2015年1月1日。

不可否认，上述政策会产生相应的影响，或降低地方政府还本付息的压力，或缓减小微企业的税收负担，或刺激住房销售的增长，或增加股票市场从投机市转向投资市的动力，或减少国内贸易流通成本。

它们延续的还是过去的思路，有的只是续作了之前的政策，虽有助于结构优化，并鼓励特定领域健康发展，但因为力度不大，受益者有限，很难产生明显的“稳增长”效果。

尽管如此，这些政策的密集推出也在预示一个新的变化，“财政政策未来将在稳增长中发挥更大作用，”中金公司首席经济学家梁红表示，“虽然货币政策短期内有望保持宽松，但考虑到消费品、工业品和房地产价格走势明显分化，进一步降息的空间已经不大。此外，制造业的高税负（相当于税前利润的45%-50%）和持续增加的财政存款削弱了货币宽松的效果。因此，在国内和全球市场动荡加剧、大宗商品价格波动以及外部需求疲弱的背景下，政府有必要加大财政宽松的力度来促进经济复苏。”

至于财政宽松的具体路径，除了增加财政支出和盘活存量资金之外，梁红认为，也需要发挥财政政策的减税功效，降低私人部门税负。

减税为上策

目前，企业部门税负过高，中金公司新近根据现金流量表计算，2012年企业税负相当于含税可支配收入的47.4%。虽然增值税与营业税作为间接税可以转嫁给居民部门，但在经济下行、PPI长期严重通缩的背景下，企业与消费者的议价能力此消彼长，企业税负转嫁能力减弱。

这大大不利于企业投资与技术创新。前7个月数据显示，逾两年的“稳增长”，也未能止住固定资产投资增速下滑势头，特别是制造业投资与民间投资的增速不断创出新低。而投资却是三驾马车中唯一由内部需求决定并能较快增加的增长动力，创新则能带来新的增长点，并避免产生更多的过剩产能。

减税还优于增支。二者的资源使用主体不同，前者是企业，后者是政府，一味扩大支出的政策会使资源进一步向政府集中，扩张了政府权力，削弱了市场力量，也会刺激政府进一步增收，增加企业或消费者负担，而资金却可能投向过剩或低效项目。

何况，当前财政支出的扩张空间有限，一方面，地方政府融资能力已被限制；另一方面，财政支出进度已经明显加快。1-7月份，全国财政支出进度同比加快0.6个百分点，前7个月公共财政收入超出支出的差额同比减少了4000亿元，中央对地方转移支付资金及中央基建投资预算均已下达全年预算95%以上。

“盘活存量资金”正如其名，只是对存量资金的使用，并没有涉及增量，并且，在现行机制下，很难在短时间内腾挪出来，政府存款还在进一步上升，1-7月份，财政存款余额已接近4.6万亿元。

降低主体税种税负

当前减税首先要回答的一个问题便是，财政收入增速已在放慢，何来减税空间？

理论和实践都表明，减税并不意味着减收，减税的刺激作用可以扩大税基，税率下调，整体税收也可能增长。即便税收增速因此放缓，财政也有其他增收渠道。

如扩大赤字水平、加大地方债置换力度、提高国有企业上缴利润。特别是国企利润，2014年达2.5万亿，仅上缴2023亿元，还不到10%。

从稳定整体税负的前提出发，减税也正逢其时，“环境税等新税种正在酝酿推出，个税、资源税等增税的趋势较为明显。” 中南财经政法大学税务系副主任薛钢表示。

若是减税，怎么减？从哪个税种入手呢？作为“稳增长”的减税政策，要起到效果，还是得着眼于主体税种，小税种意义不大。薛钢认为，降低所得税与增值税的基本税率，能增加企业收益，促进消费，可以考虑将企业所得税的25%下降至21%、增值税的17%下降至15%。

目前，增值税在税收中占比最大，逾25%，企业所得税占比次之，略超20%，营业税占比接近15%，进口商品消费税、消费税分别占12.1%、7.5%，个人所得税则占6.2%。若是以2014年税收为基数，增值税税率每降低一个百分点，可减税1000多亿元；企业所得税税率每降低一个百分点，约能减税近千亿。

在企业所得税下，“也可以通过增加抵扣项减税，特别是与创新有关的费用。”中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇指出。

值得注意的是，“营改增”或小微企业的税收优惠并不能代替主体税种的全面减税。

一者，此前寄予厚望的“营改增”即在2015年将建筑业、房地产业、金融业和生活服务业纳入营改增试点，因为财政部公开表态措辞的变化，被普遍解读为年内不会完成的。杨志勇指出，“营改增”还有很多问题没有解决，如税率档位的确定、中央和地方关系的调整、建筑业和房地产业的税收征管、金融业是否有必要纳入“营改增”。二者，对于基层税务部门而言，“小微企业并不是重点征税对象，”薛钢指出，“对小微企业减税，减的其实是原本就收不到的税。”

现在已经可以预期的是，消费税改革有望年内推出，财政部在刚刚发布的下一步财政政策措施中明确表示，“适时推进营改增试点，推进消费税改革。”杨志勇认为，消费税还不到位，有下降空间。

改变财政顺周期行为

在减税的同时，有必要减少财政的顺周期行为。

回顾历史数据，中国财政收支具有明显的顺周期特性，也就是在经济年景好的时候，财政支出会明显加速，在经济形势差的时候，财政支出增速反倒会下降。

这种顺周期性已经极大扰动了中国经济，放大了中国经济周期的波动幅度。2014年四季度以来的经济下行，就与财政收缩有较大关系。

这与现行财税体制有关，需要财政预算大刀阔斧地改革，也需要财政收支结构的深度调整。

但在短期内，却是“稳增长”不得不面对的挑战。在财政顺周期特性没有改变之前，决策层在宏观调控时需要对冲这一因素。其中包括了控制非税收入增长速度。前7个月，非税收入暴涨，累计同比增长逾26%，较2014年同期多增18个百分点。