当前财政审计的主要问题及对策

　　《审计署2008至2012年审计工作发展规划》（以下简称五年规划）提出，财政审计要以规范预算管理、推动财政体制改革、促进建立公共财政体系、保障财政安全、提高财政绩效水平为目标。随着该目标的确立，近几年，我国财政审计工作得到了进一步发展，在健全财经法规、规范财政管理、促进增收节支等方面发挥了较好的“经济卫士”作用。但是，目前财政审计仍存在力度不够、审计资源分散、审计层次不高等“瓶颈”问题，一定程度上制约了五年规划目标的实现。笔者认为，当前应及时总结和梳理财政审计存在的主要问题和矛盾，深入分析其内外部因素，在此基础上采取有效措施，推动财政审计大格局的构建。

　　一、当前财政审计存在的主要问题

　　（一）财政审计的范围内容未呈现全覆盖。

　　1．财政审计的横向范围不够宽，部分财政资金处于审计“盲点”。

　　随着公共财政制度的逐步确立和完善，公共财政的整体性要求财政审计把一般预算、基金预算、国有资产经营预算和预算外资金等所有政府性资金全部纳入审计视野。但目前的财政审计仍较多地偏重于预算执行审计，即只涵盖了一般预算、部分政府基金预算等，对于转移支付审计和地方财政收支审计的重视还不够，审计的力度、深度也不大，特别是对于政府性非税收入（如土地出让金等）、国有资本经营预算、社会保障预算、地方政府债务等预算外财政资金的收支管理活动，目前财政审计就更少会予以关注，从而使这些与国计民生密切相关的财政资金游离于审计监督之外。

　　2．审计的纵向链条不够长，存在“重中间”、“轻两端”的问题。

　　从财政资金管理的纵向链条看，财政资金的流程包括筹集、分配、拨付、管理、使用以及绩效评价等各个纵向环节。但目前，受审计资源和观念手段的制约，我国各级财政审计的链条均较短，难以完全深入到财政资金运行的每一环节。如，特派办的财政审计仅关注了财政资金的拨付、管理和使用环节，只能借助上下联动审计机制下的审计署及其派出局审计，来了解财政部等中央部门对财政资金的分配这一关键环节。但由于目前派出局、特派办等各级财政审计的时间安排存在差异，因此，仍难以实际工作中做到对某项资金运行全过程的纵向审计监督。同时，目前财政审计对预算管理的审计监督中，也往往只审计预算的执行这一“中间”环节，对预算编制、决算审签这 “两端”的关注度还不够。

　　3．审计的评价内容不够全，存在重“真实、合法审计”、轻“效益审计”的问题。

　　提高财政资金使用效益，是财政审计的一个重要目标和发展方向。但目前财政审计对公共资金使用情况仍主要是进行真实、合法性审查，效益审计的角度仍停留在反映资金闲置、挤占挪用等表面问题上，在重点揭示和查处决策失误、损失浪费等问题方面缺乏力度；对使用过程中是否贯彻节约、合理、有效原则，未能进行全面综合分析和评价；对财政公共投资项目的可行性以及从体制、机制、制度层面分析影响财政资金使用效益原因并提出改进和完善的建议，促进财政资金使用效益的发挥方面仍有差距。

　　（二）财政审计的视角定位未体现高层次。

　　财政审计是国家审计的永恒主题。因此，财政审计的目标应定位在维护国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能上，要跳出财政、财务收支审计的局限，在更高层次和更深领域发挥财政审计的职能作用，凸显其宏观性、整体性和建设性。但目前财政审计在如何从更高角度看待问题、更深层次挖掘根源等方面还存在一定差距。

　　1.由“财”到“政”的立意拔高还不够，未能有效评价宏观政策执行的实际效果。

　　目前，财政部门已从传统的“聚财、理财、用财”向较成熟地运用财政杠杆、实现宏观政策的功能转变，但财政审计往往只关注于具体资金的收支、管理、使用等情况，未从更高角度去审查和分析财政资金所承担的政策目标的实现情况，未反映资金、数字背后所体现的政策执行效果问题。也就是说，目前的财政审计仍停留在单纯的“预算执行”上，未能有效揭示其实质的“政策执行”问题。

　　2．由“事”到“制”的深度挖掘还不够，未能有效发挥促进财政体制改革、防范财政风险的建设性作用。

　　目前，财政审计对财政资金筹集、分配、拨付、使用等方面所发现的问题大多仍停留在就事论事的层面，对于产生问题的体制、机制、政策等深层次原因分析还不够，没有从如何深化财政体制改革、健全财政法制、提高政府绩效水平，建立廉洁政府、绩效政府、效能政府的高度分析问题，提出建议，未能体现财政审计的宏观性、建设性作用。

　　3.由“点”到“面”的综合提炼还不够，未充分体现财政审计把握全局的宏观性。

　　长期以来，财政审计偏重于对具体项目、具体单位的审计，对局部政府性资金了解的多，而对政府性资金总体情况掌握的少，没有把财政预算执行纳入全部政府性资金这个大系统中去考量，审计报告的综合性、宏观性分析还不够，反映的问题往往是"只见树木，不见森林"，缺乏宏观把握和总体分析。

　　（三）财政审计的组织方式未展现大统筹。

　　由于财政审计涉及财政、税收、社保、农业、投资等多个专业审计部门，目前各部门尚未真正从国家财政审计大格局的层面来组织实施，未实现审计计划、目标、人员、信息、成果等审计资源的科学统筹和有机整合。

　　1．审计的人力资源未有效整合。

　　目前，“各管一块”的职责划分体制导致财政审计实施中各专业部门的人员调配仍“各自为阵”，未能真正构建起“打破界限、协同作战”的审计模式。同时，派出局与特派办之间等上下联动审计机制也尚未全面开展，“上审下”、“交叉审”与“同级审”未有效相结合，审计资源的“层级合力”还未形成。

　　2．审计的目标内容未有效整合。

　　目前，财政审计大格局下的项目计划安排、工作方案和信息要点仍然是由各专业部门分别编报后简单汇总而成，有关审计目标、内容和重点实际未形成整体，甚至时间安排也不够统一，从而导致各专业部门开展财政审计时仍然“各走各路、各踏各步”。

　　3．审计的信息成果未有效整合。

　　财政审计大格局整合审计资源的主要途径之一是通过审计资料共享，减少审计人员的重复劳动，提高审计效率。目前，各级财政审计交换信息资料的方式还比较落后，尚未形成一个成熟完善的审计信息成果共享平台，严重影响了审计信息资源整合的实施效果。

　　（四）财政审计的技术手段未实现新突破。

　　1．信息化手段的应用发挥还不够。

　　由于财政审计对象的信息化建设水平不统一，目前除海关审计软件外，其他如税收、社保、农业等财政审计领域还未开发出通用的审计软件，也没有标准的数据接口能与税务征管信息、国库退入库等系统实现有效地数据交换和共享，从而影响了财政审计的工作效率和成果提升。

　　2．缺乏科学化的操作指南和评价标准。

　　目前，国家审计尚未出台新的专门规范财政审计实务的工作准则、操作指南和评价标准。审什么、怎么审等大多只能靠审计人员自己摸索，特别是审计评价方面也没有一套通用的评价标准作指导和依据，大大影响了绩效审计的深入发展。

　　3．审计的方法探索和经验总结还不够。

　　近些年，财政审计在审计方法、手段上“吃老本”、“走老路”的现象较多，审计人员大多仍习惯用查账等传统技术方法来开展工作。同时，财政审计各专业部门的集中培训和相互沟通较少，财政审计大格局下的审计经验、方法和典型案例尚未得到及时的总结和交流。

　　二、财政审计存在问题的原因分析

　　（一）外部因素对财政审计的影响。

　　1.财政改革的不断推进给财政审计带来新的挑战。

　　近些年，以建立“公共财政”和与之相配套的“民生财政”、“绿色财政”、“阳光财政”为目标的财政改革使财政收支结构、财政运行方式等发生着深刻变化。其具体表现是财政收支内容和范围发生变化、财政工作的机构和对象相应调整、财政考核内容调整等。这些变化内在地对政府审计特别是对财政审计的理念、方式、重点、范围等提出了新的需求。适应公共财政、框架以及覆盖范围的变化，财政审计要适应其“公共性”，如“民生财政”要求审计关注“民本问题”，“绿色财政”要求审计关注生态文明和环境保护等等。同时，公共财政内容和范围的扩展也要求财政审计的重点做相应调整，要更加关注宏观性、建设性、效益性等问题，关注经济、社会、生态等方面的问题。

　　此外，随着预算管理的逐渐完善，财政审计应当更加关注预算编制和决算审签的合理、合法、效益上，从公平、公正的角度，审查支出标准和预算定额的制定是否科学，各项支出是否建立了完整的评估机制等。

　　2．政策法规相对滞后，制约了财政审计职能的发挥。

　　一是法律法规赋予审计的权限、手段尚不能完全满足实际需要。由于财政审计与金融审计、企业审计等在查找线索、落实取证、分析提炼上所需要的程序方法、技术手段有所区别，相对而言有着更高、更细和更灵活的特点，而审计法等法律法规所赋予政府审计的权限尚不能与之完全匹配，从而导致财政审计常常“束手束脚”，对某些关键的、深层次的或者是总体的问题难以做到深入审查和全面分析。

　　二是财政审计所涉及的法规依据不完善，导致处理处罚标准难以界定。最典型是预算执行的主体法律《预算法》已经滞后，使财政审计的依据没有科学的界定标准，同时地方政府对财政经济活动管理、考核机制也不完善，缺乏科学性、合理性，这些都给审计监督带来较大的困难。

　　三是对于财政审计所发现的问题，其事后责任追究机制也不完善，从而导致财政管理方面的问题屡查屡犯，影响了财政审计“推动改革、规范管理”的目标的实现。

　　3．现行体制带来的财政审计困境。

　　一是受现行审计体制的局限。我国政府审计实行由上级审计机关和本级政府双重领导的领导体制，这使得审计署难以最大化地整合各级审计机关的审计资源，影响了财政审计大格局的构建。

　　二是受政府重视和支持力度的影响。对于地方审计机关的财政审计而言，审财政就是在审政府。因此，一些地区的财政审计工作难免存在地方政府领导认识不足、重视不够，支持力度不强的问题，使财政审计难以有效发挥监督作用。

　　三是受财政部门财权的制约。对于地方审计机关而言，目前审计经费尚未垂直和独立，仍由同级财政部门安排和拨付，一方面对财政进行审计，一方面在经费上受制于财政部门，这种相互制约的关系影响了财政审计的执法力度。

　　（二）财政审计存在问题的内因分析

　　1.审计计划、方案的整合未体现系统化和灵活性。

　　目前，大格局下财政审计的总体计划尚不能实现对全部政府性资金审计的要求。财政审计大格局的项目计划和方案设计还不够科学，往往只是各部门年度项目计划和审计工作方案的简单汇总，未经科学的整合和专家论证、可行性研究，随意性大，影响了财政审计的系统性、相关性和有效性。同时，由于上级部门统一计划多、地方自主项目少，导致实际操作的基层审计机关和审计组缺乏系统化和有针对性的审计成果来反映各地财政管理水平，影响财政审计的宏观性、建设性和针对性。

　　2．理论研究和方法探索落后于实践发展的需要。

　　当前，财政审计的理论研究和思路创新严重滞后于财政审计实践的需要。近年来，随着以全部政府性资金为主线的财政审计大格局审计模式的不断探索，财政审计遇到的新情况和新问题也层出不穷，迫切需要财政审计理论进行指导。而目前财政审计理论多数是对政策和法规的诠释，对全部政府性资金审计的理论研究滞后，导致了财政审计的深入实践迟缓，为宏观经济服务功能难以有效发挥。此外，目前对于公共财政体系、财政体制改革、财政政策调整和预算管理等方面的审计理论研究也不够系统、透彻，难以对提高财政审计实务的宏观性、建设性和科学性发挥有效的指导作用。

　　3．财政审计队伍建设相对滞后，人员结构和整体素质亟待提高。

　　财政审计需要审计人员具有较强的宏观分析能力，具备较丰富的宏观经济知识以及财政、金融、投资等方面的知识，能熟练掌握财政体制、财政政策、财政管理和财政法规，善于从改革体制、完善机制、健全法制、规范管理、提高资金使用效益等方面分析问题和提出建议。

　　但从近几年的财政审计队伍来看，存在参差不齐的问题。有的思想上重视不够，措施不力，没有从审计事业发展的战略地位理解预算执行审计是“永恒的主题”；有的习惯合规合法性审计，淡化了真实性审计，忽视了效益审计；有的分析问题、考虑问题的角度不高，宏观意识不强，思想观念陈旧；有的不善于学习积累和知识更新，对新的形势变化、政策走向、改革措施等缺乏敏感性，在新形势下对财政审计目标不明确，拿不出应对的思路和办法；有的存在“厌审”和“畏难”情绪，对预算执行审计工作的发展方向感到困惑和迷惘，缺乏进取精神。

　　4．财政审计实务的规范化建设滞后，缺乏科学的工作指南和评价标准。

　　审计工作的科学化、规范化和法制化是当今世界发展的大趋势。但我国财政审计的规范性制度建设明显落后于其他类政府审计。目前尚无财政审计法制方面的专门规范，财政审计的准则和标准、审计人员应承担的审计责任以及如何防范审计风险等方面的制度都非常缺乏，从而导致一系列问题。如：审计方案的制定缺乏认真细致的审前调查和信息参考，点面结合欠佳，时间滞后等；审计实施方面，虽然制定了相应的审计规范，但有些环节、关节点无法包容进去，导致这些环节、关节点难于控制或失去控制。审什么，怎么审，相互如何配合等，没有硬性规范；审计评价方面，还没有一套审计评价标准作指导，效绩审计还只停留在试点和理论探讨阶段，缺乏实用具体的评价标准，这些都影响了财政审计工作的深入开展。

　　5．审计成果分配机制建设滞后，制约了审计资源整合实效的发挥。

　　财政审计大格局涉及传统的财政审计、社保审计、环保审计等多个业务部门，组织方式与一般的审计项目有很大的不同，但审计成果分配制度建设未得到相应重视和调整，仍处于滞后状态。业绩考核简单地按照原来的考核机制进行，并未正视和解决不同部门的利益分配问题，直接导致了形式上财政审计大格局项目是一个整体，实际上执行的各个部门有着各自的业绩需求，“形聚有余、神聚不足”的现象比较突出。比如，在人力和时间等方面有限的情况下，为了完成自己的审计目标，各个部门往往自扫“门前雪”，遇到与自己成绩无关的工作，能不做的就不做，不利于发挥整体合力，削弱了应有的团队优势。

　　三、改进财政审计工作的几点建议

　　（一）拓宽审计内涵，促进财政审计的横纵发展。

　　首先，做到审计领域范围的“横向”拓展，把全部政府性资金纳入财政审计范畴。既审计一般预算收支，又审计预算外资金和各种政府性基金、政府债务、政府投资、国有资产的运行及其他财政财务收支；既要关注预算盘子里的资金，也要关注尚未纳入预算管理的其他财政性资金；既延伸二、三级预算单位，也要延伸调查接受财政补助、涉及行政性收费的其他单位，实现政府性资金审计范围的全覆盖。

　　其次，做到审计跟踪链条的“纵向”延伸，对财政资金的筹集、分配、管理、使用实行全过程审计。要积极贯彻审计跟进要求，改变过去侧重于时点、单个、静态和阶段性事后监督的做法，紧跟财政资金走向，推行“全程式预算跟踪”，将预算编制、预算批复、预算执行、预算调整、决算、绩效全面纳入审计监督范围，采取“适时介入”、“重点介入”、“全程介入”等不同方式方法，对重点建设项目和重点专项资金开展跟踪审计。

　　第三，做到审计评价内容的层层推进，从关注“真实、合法性审计”到全面推进绩效审计。要结合审计项目，注重从政策执行、资源利用、资金使用效益、行政工作效能等方面做出评价，促进建立科学的绩效考核评价机制。

　　（二）调整审计视角，提升财政审计的宏观层次。

　　一是由“点”到“面”，确保评价客观度。财政审计要善于把握全局情况、分析整体趋势，要从零散的单个问题中归纳、提炼出总体评价和普遍性问题，增强审计监督评价的全面、客观。

　　二是由“财”到“政”，确保立意高度。审计财政资金，要着眼于政府及财税等部门执行国家既定的大政方针、宏观调控政策措施以及政策性资金使用情况，深入分析各项政策的综合效应，保障政策落实的及时性和有效性。

　　三是由“事”到“制”，确保分析深度。财政审计要在发现问题的基础上，深入关注体制、机制和制度建设的问题，加强对普遍性、倾向性和苗头性问题的研究，从制度层面找原因，提建议，充分发挥财政审计建设性作用。

　　四是由“问”到“责”，确保监督强度。财政审计在揭露违法违规问题的基础上，要深入分析责任归属，避免只提问题、不讲责任的局面，以促进问题整改和制度完善，有效发挥财政审计的监督作用。

　　（三）构建工作格局，整合财政审计的资源、成果。

　　一是改进财政审计组织模式。坚持“统一审计计划、统一审计方案，统一审计实施，统一审计报告，统一审计处理”的“五统一”原则，以计划为载体整合审计力量，以方案为载体整合审计内容，以报告为载体整合审计成果。

　　二是加强全方位沟通协调。要继续推动各级财政审计及各业务部门间工作内容、人员力量、审计成果的联动机制，完善“上审下”、“交叉审”与“同级审”相结合的办法，集中优势兵力、实施整体作战，充分发挥审计资源的“层级合力”，提高财政审计整体效能。

　　三是调整工作考核制度。财政审计大格局的内容统筹、资源整合，不仅在于组织方式和工作机制的变化，更要相应调整项目考核办法，从制度上保障财政审计各专业口审计成果的合理分配，以有效激励各方构建财政审计大格局。

　　（四）深入研究探索，推动财政审计理论和实务的发展。

　　一是及时总结和创新财政审计理论。要密切结合财政审计发展的需要，深入研究和探讨财政审计应拓宽的领域范围以及如何提升审计的宏观层次等等，解决“理论瓶颈”问题。

　　二是积极探索财政审计的新技术、新方法，最大化地应用计算机等现代化技术手段。比如，针对宏观性强的特点，财政审计可以充分利用信息化条件来开展工作，通过信息交换平台等来促进“点面结合”的全局效果。

　　三是研究制定财政审计的实务准则、操作指南及评价标准，促进“审什么、怎么审、如何评价”的专业化和标准化，特别是应尽快出台财政资金绩效审计的评价体系，促进绩效审计的规范化。

　　（五）加强队伍建设，构建财政审计人才库。

　　财政审计对于政策理论水平和研究分析能力的要求较高，因此，能否做好财政审计关键还在人。为此，审计署可充分运用审计领军及骨干人才机制，从大财政审计口（包括财政、农业、社保、行政、投资及资源环保等）中甑别遴选出一批专家、能手构成稳定的人才库，经常性开展研究探讨，并邀请财政部、发改委及高等院校等专家、学者进行培训辅导，再从人才库中统一抽调人员到各项目进行指导，以人才库发挥“四两拨千斤”的作用，推动财政审计队伍整体素质的提升。