抓住发展机遇 深化以财政管理为主题的财政审计

　　［摘要］2010年全国审计工作座谈会的召开，为财政审计带来了新的发展机遇。随着民主法治的推进和财政改革的深入，在日益复杂的国内外经济环境下，如何从财政的视角履行法定职责，发挥财政审计在国家财政管理体系中的“免疫系统”功能，实现加强财政管理、推进公共财政改革、提高财政绩效的目标，是各级审计机关在今后一个时期应当着重关注的问题。

　　7月29日至30日，2010年全国审计工作座谈会在大连市召开。会议主题是总结近些年的财政审计经验，探讨如何在新形势下进一步深化财政审计。为全面贯彻会议精神，有效推动财政审计工作的深入，切实提高审计效果，本文从国家财政与国家审计相结合的视角，探讨了财政审计推动国家财政建设的思路，主张深化财政审计要突出财政特色，增强财政审计的专业性，并以此为基础提升层次和水平，巩固和发展财政审计在国家财政监督体系中的地位。

　　一、把握宏观经济走势，关注财政政策的实施与效果，切实融入经济社会发展大局，增强财政审计的宏观性。

　　近年来，随着全球市场的形成和金融资本在国家间的快速流动，经济运行情况更加复杂，对经济形势的判断与应对更为艰难，有时甚至面临多项两难选择，这既对宏观调控能力提出了更高要求，也为财政审计从更高的角度服务宏观调控提供了良好机遇，主要体现在三个方面：

　　一是继续坚持跟踪策略，踏准调控节奏而“舞”，根据宏观调控政策的变化，及时调整财政审计的战略、目标和重点，开展重大财税政策实施情况审计，提示政策实施中存在的倾向性、苗头性问题，保障中央宏观调控政策的有效落实。

　　二是发挥经济预警作用，充分利用接触经济实际，能够取得第一手资料的业务优势，加强对各种经济数据的分析挖掘能力，察觉经济运行中特别是财政运中出现的细微变化，如各项经济先行指标的变动情况、当前社会关注的地方政府债务问题、国有资产（源）的收益分配问题等，根据掌握的情况及时提出政策调整或改进建议。

　　三是发挥审计独立性特点，选准适合的着力点，关注财政政策与宏观调控政策的一致性、财政政策与货币政策和产业政策的协调性、财政政策与区域经济发展政策的协同性，以及税收、赤字、国债、收入分配和转移支付等财政政策工具之间的协调性，促进发挥财政政策的经济调节功能，保障宏观调控取得预期效果。

　　二、深化对国家财政的认识，增强完整统一意识，进一步扩大财政审计覆盖范围，提高财政审计的整体性。

　　财政是国家以社会公众赋予的政治权力对国民收入的分配和再分配，与之相关的财政收入、财政支出、财政收支之间的平衡管理体现了政府活动的范围和方向。为全面反映并监督财政收支的整体情况，必须保持财政的完整性和统一性，实现财政管理权的集中，以便于对财政资金的统筹安排，提高财政效率。但实际的情形却是，仍然有一些行政性收费、政府性基金、公共资源（产）收入、债务收支等政府性收支长期脱离财政部门管理，形成所谓的“第二财政”，严重削弱了政府的控制力和执行力。各级审计机关必须重视这些问题，从维护财权统一的高度，以政府各部门承担的职责与财力来源为切入点，将审计延伸至与公共权力的行使和公共资源的使用有关的领域，加强对政府预算、财务、资产、资源、资金等事项的监督力度，积极探索对政府决算的审计，逐步将审计范围拓展到所有政府性资金；既对当年预算形成的费用性支出与资本性支出进行审计，也要对历年预算形成的存量资本性支出进行审计，逐步实现对财政运行全过程的审计监督。

　　三、紧密跟踪财政改革趋势，关注财政绩效、法制建设与预算透明，提高财政审计的建设性。

　　以1994年“分税制”财政体制改革和2002年的所得税分享改革为标志，我国基本构建完成了较为规范的公共财政收入体系。在财政支出方面，从1998年部门预算改革开始，随着收支两条线改革、国库集中收付制度改革等多项改革的推进，我国的公共财政支出体系已具雏形，并进一步向提高财政支出绩效、完善财政法制建设和提高预算信息透明度等方面进行改革。这些财政改革的内容与方向是公共财政体系建设的主要内容，也应当是财政审计关注的重点。据此，财政审计要以财政资金为主线，将审计监督贯穿财政资金运行的各个环节，既重视财政资金分配环节，关注资金分配依据的正当性、分配标准的规范性、分配过程的效率性和分配结果的公平性，又重视预算执行效果情况，关注财政资金使用的合规性、管理制度的健全性和财政资金的绩效，促进建立问责机制，还要关注与财政资金安排使用相关的预算信息公开情况，促进相关部门全面、完整、及时、准确地披露预算信息，推动建立系统、规范的预算公开机制。

　　四、进一步熟悉财政相关业务，积极探索财政审计技术方法，提高财政审计的专业化水平。

　　财政审计的技术方法是提高审计层次的技术基础，只有坚持不懈地揭露和查处大量类似问题，才能凸显体制和制度等宏观层面的不足。财政审计技术方法的建立必须立足于财政政策、收入、支出、体制、管理等各项具体财政业务，既包含通用的方法，也包括专用的技术，并且，这些方法要相互支撑、形成体系，体现财政审计特色。如，针对预算安排的多主体特点和政府职能的交叉性，可采取“交集法”，既可揭示来源于多个主体、支持相同业务活动的重复预算，也可揭露某项业务发展缺乏预算支持的问题；又如，采取从企业（项目）到财政的“逆查法”，有助于发现未入账的财政收入和支出等。

　　五、将财政审计大格局观念贯穿审计全过程，提高财政审计的协调性，增强审计成果的体系性，着力提高财政审计效果。

　　从实践看，财政审计由多个专业审计组成，构建财政审计大格局是整合专业审计力量与成果的必要举措。需要从国家财政完整性的角度出发，加大财政审计的协调力度，将财政审计大格局的观念贯穿到计划制定、方案编制、现场实施、审计报告、推动整改等各个阶段，以“两个报告”为载体，增强各专业审计成果的关联性，以政府收支分类科目为纽带，统筹安排各专业审计的力量；从资源环保、社会保障、部门预算、基建支出等不同的角度系统分析预算执行效果，充分揭示财政领域的同一问题。