我国政府财务报告体系及其建议
一、政府财务报告分析
（一）财务报告内涵
财务会计准则委员会（FASB）在1978年11月发布的财务会计概念公告第1号中提出财务报表和财务报告的编制，但并未对财务报表和财务报告的概念作出区分，只在列举财务报告的内容时认为：“常见的财务报告，其中包括财务报表、其它财务信息和非财务信息，财务报表是财务报告的中心部分，它是企业向外界传递信息的主要手段，某些有用的信息用财务报表传递较好，而某些信息则通过财务报告提供比财务报表更好”。国际会计准则委员会（IASC）在1989年7月公布的《关于编制和提供财务报表的框架》中认为：“财务报表是财务报告程序的组成部分，全套财务报表通常包括资产负债表、收益表、财务状况变动表以及作为报表组成部分的附表、其它报表和说明材料，财务报表还可能包括基于或源于上述报表并应随之一同阅读的附表和补充信息，不过财务报表不包括董事会报告、董事长陈述和管理层讨论与分析以及可能列入财务报告或年度报告中的类似项目”。而在1997年修订的国际会计准则第1号中则认为，一套完整的财务报表包括资产负债表、损益表、现金流量表及会计政策和说明性注释。
（二）政府财务报告内涵
在政府会计领域，政府会计准则委员会（GASB）认为政府财务报告包括财务报表、必要的补充信息、附表、统计表。公共部门委员会（PSC）在1991年3月发布的研究报告第1号《中央政府的财务报告》中将财务报告定义为，满足主体外部使用者共同的信息需求而编制的通用财务报告，并指出财务报表是财务报告的核心，其他财务信息如业绩计量和预算的信息也可以包括在财务报告中。上述各方表述体现出政府财务报告的几方面关键因素：首先，政府财务报告主要由政府财务报表、报表附注、附表以及其它必要的补充信息组成；其次，财务报表是财务报告的核心内容；最后，财务报告应包括财务信息和非财务信息。由此，笔者认为：政府财务报告是政府财务会计的最终成果，是为了系统、全面、完整地反映政府的预算及其执行情况、财务状况、运营结果，为社会公众及相关信息使用者客观公正地评价政府履行公共受托责任情况及进行相关的政治的、经济、社会的决策提供真实、可靠、相关的财务信息的会计报告体系，它包括财务报表、报表附注、附表以及行政管理层讨论与分析等主要内容，财务报表是财务报告的核心内容。
二、我国政府财务报告现状及问题
（一）我国政府财务报告现状
我国1998年1月1日实施的“一则三制”对于政府财务报告相关内容进行了相应规范。《财政总预算会计制度》第六十一条规定，总预算会计报表是各级预算收支执行情况及其结果的定期书面报告，是各级政府和上级财政部门了解情况、掌握政策、指导预算执行工作的重要资料，也是编制下年度预算的基础。第六十二条规定，总预算会计报表有资产负债表、预算执行情况表、财政周转金收支情况表、财政周转金投入情况表、预算执行情况说明书及其它附表，其他附表有基本数字表、行政事业单位收支汇总表以及所附会计报表。《行政单位会计制度》第五十四条规定，会计报表是反映行政单位财务会计状况和预算执行结果的书面文件，包括资产负债表、收入支出总表、支出明细表、附表和报表说明书。《事业单位会计准则》第四十四条规定，会计报表是反映事业单位财务状况和收支情况的书面文件，包括资产负债表、收入支出表、基建投资表、附表及会计报表附注和收支情况说明书等。
（二）我国政府财务报告存在问题
首先，我国政府当前并未单独提供完整的政府财务报告，相关政府财务内容大多是通过政府工作报告向外公布；其次，我国的政府财务报告体系是由财政总预算会计报告体系、行政单位会计报告体系和事业单位会计报告体系组成，相互割裂，各成体系，不能提供政府整体的会计信息；再次，由于政府会计体系混乱，政府财务报告所提供的会计信息也就比较混乱，财政总预算会计在主要提供预算信息的同时又夹杂着反映当期资产负债情况的一般财务会计信息；最后，现行的资产负债表是根据资产+支出=负债+净资产+收入来构建的。将收入和支出两动态要素混在资产负债表内，导致了资产负债表的名不符实。此外，我国政府会计报告体系所提供的会计信息主要是基于收付实现制的预算会计信息，而对于政府财务状况、运营情况等一般财务会计信息则关注不够，不能满足相关信息需求者的多种倩息需要。
三、美国政府财务报告的经验
（一）美国政府财务报告的层次构成
美国政府财务报表按不同使用者的需求，财务报表由四个层次构成：浓缩、总括的财务报表；通用财务报表（概括性合并报表）；按基金类型编制的合并财务报表；单个基金及账户组报表，每个层次的财务报表都附有财务报表附注，并可以单独对外报送，除此之外，还包括由行政管理层编写的管理层讨论与分析等大量非财务信息。而在1999年6月，美国政府会计准则委员会（cASB）发布第34号准则公告改变了以往的报告结构，从政府整体和主要基金及其他基金双重视角进行报告。整个报告由两个层面组成：政府层面将政府作为一个整体来列示有关信息；基金层面对那些主要的基金单独编报基金财务报表，非主要的基金则合并在一起编报基金财务报表。而美国政府财务报告按照编制的时间可以分为中期财务报告和年度财务报告，其中，中期财务报告是以内部使用者为服务对象的，一般不向外界披露，综合年度财务报告则是面向各种各样的信息使用者，因而它的编制必须符合公认会计原则的要求。政府的年度财务报告由介绍、基金报表、对财务报表的注释、必要补充信息、附表、文字解释以及统计报表组成，其中财务报表是核心，财务报表具体种类包括资产负债表、收入支出与基金余额变动表、现金流量表、净资产变动表等。
（二）美国政府财务报告的演进
直到1975年美国财政部编制并公布了第一份联邦政府财务报告。最初的联邦政府财务报告以预算为基础，且不需要经过审计，只需要财政部聘请民间机构对源头数据及其收集程序进行独立审核。20世纪90年代开始，美国联邦政府的财务报告改革取得了很大发展。美国财政部、预算管理局和美国审计总署共同成立了联邦会计准则咨询委员会（the FederalAccountingStandardsAdvisory Board，FASAB），由该委员会负责制定联邦政府会计准则。其中FASAB的第2号财务会计概念公告《主体与披露》（Entity and Display）要求，作为联邦财务报告主体的每个联邦机构、项目和预算账户均应提供本级财务报告，联邦政府还需要编制整个政府的合并财务报告，应包括：管理层讨论与分析、资产负债表、净成本表、净资产变动表、经营活动报表、预算资源表、融资报表及项目绩效衡量报表等。此外，1994年的《政府管理改革法案》还要求从1997年起开始执行联邦政府财务报告的审计制度。
四、我国政府财务报告体系完善的建议
（一）完善我国政府财务报表体系
政府的财务资源主要来源于纳税人缴纳的税收、向社会公众发行债券筹集的资金及国有资产经营收益等。采用基金会计模式可以更好地贯彻专款专用原则，使各种具有专门用途的预算资金的界限更加清楚，便于加强政府财务资源管理，我国政府会计可以根据复式预算的要求和政府承担的财务受托责任情况，从加强财务资源管理和规范政府财务行为的需要发出，按照公共财政和复式预算要求设立相应的政府基金，并提供相应的资产负债表、运营表以及预算收支比较表，以加强对预算的核算和监督。同时，还应建立基于修正的权责发生制甚至完全权责发生制的权益基金和受托基金，这些基金由政府管理和运作，承担相应的受托责任，也必须作为政府会计的对象加以核算和报告，提供相应的资产负债表、运营表及相应的附表。此外，我国应建立基于修正的权责发生制甚至完全的权责发生制并以各一级政府为财务报告主体的一般政府财务会计报表体系。
（二）完善政府财务报表附注
在实务上，报表附注也是注册会计师的审计对象，因此财务报表和报表附注是一个整体。但报表和报表附注内容的质量特征有一定区别，表内项目的文字和数据都来自日常记录经过初次确认、再次确认后对外报出，两次确认都必须遵循会计准则制度，而报表附注中既可用文字表示又可兼用数字表述，也可仅用文字说明。财务报表附注的编制形式灵活多样，常见的有以下六种：一是尾注说明，这是附注的主要编制形式，一般适用于说明内容较多的项目；二是括弧说明，此种形式常用于为财务报表主体内提供补充信息；三是列报备抵与附加账户，设立备抵与附加账户，在财务报表中单独列示，能够为财务报表使用者提供更多有意义的信息；四是脚注说明，指在报表下端进行的说明，它主要对表内项目所采用的会计政策、方法等以及表内无法反映的重要事项所做的补充说明；五是附表，有些无法列入财务报表主体中的详细数据、分析资料，可用单独的补充报表进行说明，它反映会计报表构成项目及年度内增减来源与金额。此外，对于有关社会责任、人力资源等方面的信息可采用适当的报告形式。
笔者以为我国政府财务报表附注应包括以下主要附注内容：财务报表的编制基础，如会计报表是采用的收付实现制还是修正的收付实现制或者修正的权责发生制；对政府会计准则的遵循声明；重要会计政策的说明；重要会计估计的说明；会计政策和会计估计变更以及差错更正的说明；表内重要项目的进一步说明；或有事项的说明；资产负债表日后事项的说明以及其他未在表内列示而需进一步说明的信息等。
（三）行政管理层讨论与分析
管理层讨论与分析（Managem-ent's Discussion and Analysis，以下简称MD&A）是上市公司定期报告中，公司管理层对公司过去经营状况的评价分析以及对未来发展趋势的前瞻性判断，是对公司财务报表所描述的财务状况和经营成果的解释，也是对经营过程固有的风险和不确定性的揭示，同时还是对公司未来发展前景的预期，MD&A披露方式灵活多样，不受公认会计原则的约束。1968年美国证券交易委员会发布了招股说明书准备和编写指南，要求对影响盈余的异常情况和表明最近一期经营成果发生逆转的附注做出讨论与分析，在1974年美国证券交易委员会又强化了有关MD&A信息披露的有关规定，在其定期报告和招股说明书准备和编写指南中，要求对盈余总结做出全面的文字解释，以便投资者评估盈余或经营成果的质量。这些解释包括两方面的内容：一是收入和支出逐年发生的重大变化；二是对净收益产生实质影响的会计原则、会计方法和会计惯例的变化。1980年美国证券交易委员会便发布了条文，第一次将MD&A信息披露作为一个单列项目正式引人MD&A信息披露制度，并确定了MD&A信息披露的主体框架，该框架目前仍在采用，适用的是管理层对公司财务状况和经营成果的讨论与分析。1989年美国证券交易委员会发布了详细的解释条文，阐述了公司在准备MD&A信息披露时应注意的事项，并提供了多方面的指导意见，至此，MD&A信息披露制度的发展已基本成熟。2002年，萨班斯一奥克斯利法案通过后，美国证券交易委员会加强了对公司信息披露的监管。2003年美国证券交易委员会又颁布了一个解释条文，该指南鼓励高层管理人员参与制定MD&A信息披露制度，并提供了指导意见。
笔者认为，我国政府财务报告体系应尽早引入行政管理层讨论与分析，充分借鉴美国的成熟经验，着重从以下方面来进行披露：对基本财务报表的简要说明，包括各报表之间的联系及各报表所提供信息的明显差异；将本年度与以前年度政府层面财务报表进行比较，分析前后期产生的差异及原因；预算的批准和执行情况，包括最初预算数和最终预算数以及实际数与预算数的差异及原因分析，以改进预算控制；对政府总体财务状况进行分析，着重分析政府所拥有的资源及所承担的债务，充分提示政府财政风险，对政府重大的资本资产和长期负债项目进行分析；对政府运营情况进行分析，加强对政府财政收支的控制，改进政府财政活动，对政府运营过程中的成本效益进行分析；对政府所履行的特殊的社会和政治责任的分析说明，以及政府所做的重大的社会、经济和政治决策的分析说明。
