预算报告审查:时间和专业成两大审议障碍

 “我去年第一次参加全国人大就感到人大审查预决算很难起到作用。今年财政部提交预算报告，隔天发了厚厚三大本解读材料，第二天就要讨论，第一是不可能这么短时间看完，第二即便有足够的时间，也看不懂。”山东团全国人大代表、编剧赵冬苓对《第一财经日报》表示。

与多位财税学者共同研究后，今年赵冬苓提出了财政公开的议案，获得30位代表的联署，8日提交全国人大，9日得到反馈，全国人大已经收下，正式形成议案。

不过，赵冬苓也表示，今年全国人大预算工委和财政部制作预算案解读报告，配有漫画等形式便于代表读懂预算，也是进步，“任何一点进步都应该肯定”。

审议时间最多一天

对于代表委员连年反映预算案看不懂的情况，今年两会期间，全国人大预算工委和财政部特别准备了三大本厚实的解读材料，包括《政府预算2014读本》、《2013年全国预算执行情况和2014年全国预算（草案）》以及《2014年中央部门预算（草案）》。

赵冬苓对这种做法表示认可，“预算从绝密到机密到内部公开，已经是进步。”

不过，这些材料下发给代表阅读的时间非常有限。在政协小组会议上，这些材料只供全国政协委员们在会议现场参看，每个小组仅有两套左右。

尽管财政部提交全国人大审议的预算案在5日全国人大会议开幕当天就随着政府工作报告发给所有代表和委员，但真正审议时间累计仅半天到一天。如政协小组会议仅在6日下午安排了“讨论政府工作报告、计划报告和预算报告”。

即便是安排了讨论时间，会场也鲜见人大代表、政协委员充分讨论预算案。

赵冬苓表示，她所在的团组对预算案讨论很少。“第一是不可能这么短时间看完，第二有即便是足够的时间，也看不懂。”时间和专业成为了不具备专业财税知识的全国人大代表审议预算案的障碍。

赵冬苓提前几个月就开始补财税知识，但仍然是“外行”，她直言自己“看不懂”预算案。

赵冬苓说，她在议案中提出了八点建议，包括实现预决算全过程公开，除了涉及国家安全和机密的内容外，公开的预决算信息应当完整，公开的决算信息应当与预算信息对应，预决算编制应当进一步细化，细化应有进度表等。

预算编制“太粗线条”

对于财税专业人士来说，读懂预算案也存在障碍，其中主要问题是预算案编制“太粗线条”。

全国政协委员、上海财经大学公共经济与管理学院教授蒋洪认为，政府从只亮公共财政预算一本账到现在亮出“四本账”，表明透明度在改善，但尚有大笔资金游离在全口径预算之外。

他指出，四本账之外，仍有财政专户存储、国有资本利润以及各种资产没有纳入预算管理。财政专户存储相当于行政事业单位自收自支。“这在财政部的表上是本独立账本，但没拿出来，量也不小。”

第二是国有资本利润。“我们现在的国有资本经营预算，只是利润不到10%纳入，换句话说利润的90%不在这里。”

第三是各种各样的资产，不在其中。“比如，我花了十个亿，也许只是十个亿从一个账到另一个账，划出就叫支出，但另一本账没有拿出来。类似的还有不少，比如投入国有企业，实际上没有花掉，进入另一个账目。”

蒋洪认为，预算账目仍需要细化，才能让民众看到账目“有感觉”。“粗线条是没感觉的，卫生支出多少亿，有什么感觉？这笔钱值得不值得，要让公众看到这个程度。”

不过，细化账目并不只是财政部一家的事情，目前一些法律法规限制了预算案细化。“立法方面涉及保密法、信息公开条例、预算法，预算细化到什么程度，最终要让预算公众看了有感觉。”蒋洪说。

需发挥人大预算工委作用

根据十八届三中全会的要求，财政部今年正式提出编制跨年度滚动预算。全国政协委员、财政部科学研究所所长贾康认为，预算编制仅靠民众是不行的，政府力量也有限，需要智库的加入，通过政府购买服务，为政府编制滚动预算做支撑。

“美国有预算委员会，也请大量的专家和总统预算办公室、财政部共同磋商挑毛病，提高预算编制水平。”贾康说。

贾康直言，目前全国人大预算工委人员很少，没有发展起来。“预算工委更应该做的是组织专家与预算编制较劲。”

蒋洪认为，在有些国家，议会会对预算一笔一笔审，而我们人大没有很好地把关，因此很有必要通过公开细化，让钱得到有效监督。