对高校会计内部控制及职务犯罪预防的思考

　　【摘要】高等教育需求的日益普遍化，使各高校的资产和经费总量大幅度增加，诱发大量的职务犯罪，其主要原因是内部会计控制薄弱。所以，如何加强会计监督，构建相互制约、自我约束、自我调整、管理有效的内部会计控制机制，维护高校经济管理和财务管理秩序，成为预防教育职务犯罪的关键。

　　2006年3月29日，国家审计署公布了18所部属高校财务收支审计结果，发现18所高校乱收费总计达8.68亿元，债务总额达72.75亿元。上海市检察机关一年中就查处了104件发生在教育系统中的贪污贿赂和挪用公款等经济犯罪案件。这些行为严重侵害了国家教育管理机制，破坏了正常的教育财务管理秩序，损害了国家和社会公众利益，具有严重的社会危害性。

　　一、高校会计内部控制中存在的问题

　　（一）会计内部控制意识趋向弱化

　　其主要表现在：1.我国目前正处于经济转型时期，在经济高速发展的同时，各种干扰正常经济秩序的问题层出不穷，高校这块有着“净土”美誉的地方同样不时浮出腐败丑闻。一些高校领导对会计工作的领导责任模糊，导致会计控制混乱，会计信息失真，瞒天过海，隐瞒预算收入，套取财政部门的预算拨款等。2.一些内部会计控制的执行、检查流于形式，稽核的范围有限，以偏概全，以点代面，缺乏完整性和规范性。3.一些高校在预算执行时，没有相应的跟进、分析和评价制度，以致很难对其执行情况和资金的使用效益做出准确的分析与评价，只能做出基本的、概括的分析，不能及时发现预算执行过程中存在的预算内容不实、预算约束力不强等问题。4.在资金使用过程中比较盲目，经常出现按需使用，没有科学统筹安排，使预算在执行中偏离计划的现象普遍存在。

　　（二）学校负责人和财务人员相互勾结，贪污、挪用公款现象时有发生

　　如上海市某高校原校长、原副校长、原总务主任、出纳员等5人，利用职务便利私自截留学生家长交纳的部分捐资助学款，不入财务账，而后结伙私分或单独侵吞，他们共计贪污60余万元。又如某大学财务处原副科长利用职务便利、先后9次私自将公款215万元借给他人从事营利活动，直至结案时尚有60余万元未归还。

　　（三）会计内部控制制度不健全，为职务犯罪带来可乘之机

　　随着高校改革的深入，高校相继建立起了相关的内部会计控制制度，但大多缺乏科学性与合理性，而且原则性强，可操作性差。一些单位把某些规章制度等同于内部会计控制制度，内部控制制度不健全或形同虚设，甚至没有建立相应的自我防范、自我约束的内部控制制度、机制，致使财务控制存在许多漏洞，会计信息失真，财务管理秩序混乱。这给高校内部有关人员贪污、挪用公款、非法侵占财产的行为带来了便利，为职务犯罪带来可乘之机。

　　二、高校内部会计控制及职务犯罪原因剖析

　　（一）法律约束机制不健全

　　新《会计法》的颁布实施，从宏观上为会计人员依法履行会计监督职能提供了保障。但某些条款缺乏可操作性。如《会计法》中规定：“会计人员……对严重违法损害国家和社会公众的收支不向主管单位或者财政、审计、税务机关报告，情节严重的，给予行政处分；给公私财产造成重大损失，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”这样的规定很强硬，也非常必要，但缺乏可操作性。因为实际工作中，面对高校财务违法或违规行为，会计人员知情不举，就会违反会计法，要负法律责任；如果向有关部门举报，日后又有可能受到主管领导及相关利害人的打击报复，因执行内部控制的人员和内审人员的升职和待遇甚至是否能在本岗位工作都与校领导息息相关。被监督者管理监督者，如何监督？从而把会计人员摆在一个进退维谷的尴尬位置。

　　（二）内部会计控制意识淡薄

　　由于长期受计划经济时期招生有计划，专业设置有规定，教育经费靠拨款的影响，我国高等学校在观念及管理上尚未完全适应市场经济的新情况，没有完全认识到高校是独立法人的含义，“高校经营”对许多人而言还是陌生概念。高校领导层对于内部会计控制重要性的认识仍较模糊，害怕内部会计控制会束缚、控制他们分管的事务，使自己难以施展才能。即使有的实施了内部会计控制也无非是一些原则制度而已，对内部会计控制重要性和紧迫感认识不够，导致了内部会控计制度有据难依，造成内部会计控制制度形同虚设，作为贯彻实施内部会计控制规范的职能部门也就听之任之。

　　（三）内部会计控制机构没有严格的约束力

　　内部会计控机制是为了实现既定目标所采取的措施、方法，是系统化、制度化和规范化的一套严密的控制措施。但目前这一机制在一些高校还不健全，主要表现在：一是对重要环节和重要岗位人员的控制还不够严，存在控制的弱点、盲点；二是对主要环节和重要岗位的认识不足，针对性不强，重点不突出；三是现行制度中对业务规程的控制制度多，对人员的责任控制少，尤其是对管理层的控制较少。如许多高校对管理层制定的岗位责任制，只规定了工作范围、职责权限，但没有任何责任追究制度和独立监督制约制度。

　　（四）财务管理及运作机制方面存有缺陷

　　主要表现在：1.高等院校自身类似小社会，涉及面广，内设机构多，许多高校仅财务部门就有二级管理和三级管理之分，存有弊端。如校方财务处为一级，下属院部处系的财务科、室为二级，再下属或派生的校办企业、三产的财务为三级。从目前高校的财务管理现状分析，三级管理较二级管理难以监管到位，容易上下失控，所产生的问题、漏洞相对较多。2.高等院校各部门财务分支重叠，银行账户点多面广，难以控制。如实行三级财务管理的某大学，仅院、部、处、系下属的课题组就拥有数千万元科研经费，最多时全校各种银行账户达几百个。如原某大学财务处处长刘某，将学校大笔外汇现钞收入存放在保险柜内，后又以其私人名义存入银行，数额高达16万美元，所生利息无人知晓，直至案发。

　　三、强化高校内部会计控制预防职务犯罪

　　（一）转变观念，树立正确的内部会计控制意识

　　《会计法》第21条明确规定：“各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度。”《内部会计控制规范——基本规范(试行)》第17条第二款也明确规定：“内部会计控制应当约束单位内部涉及会计工作的所有人员，任何个人都不得拥有超越内部会计控制的权利。”“内部会计控制应当涵盖单位内部涉及会计工作的各项经济业务及相关岗位，并应针对业务处理过程中的关键控制点，落实到决策、执行、监督、反馈等各个环节。”因此，各个高校应当转变原有的观念，把对内部会计控制的认识统一到这些规定上来，树立明确的内部会计控制意识。当前主要应着重树立八种意识即，全面预算控制意识、不相容职务相互分离控制意识、授权批准控制意识、会计系统控制意识、信息化技术控制意识、财产保全控制意识、风险控制意识、内部报告控制意识。同时，把思想教育放在首位，扎扎实实组织开展一系列教育活动，夯实全体员工的思想基础，消除各种引发案件的主观动机。如以典型案件为反面教材，通过透彻分析案发原因及承担的责任来教育相关工作人员，以提高拒腐防变的能力，培育良好的内部文化和内部控制环境。

　　（二）完善内部控制制度，建立健全会计监督体系

　　《高等学校财务制度》第47条规定：“高等学校必须接受国家有关部门的财务监督，并建立严密的内部监督制度。”从法律的角度强调了高校须建立内部会计控制制度。建立健全的内部控制制度是实现会计监督的基础，是内部会计控制的最终体现。建立完善的内部监督制度，要在有效的治理结构环境下，解决好以下问题：1.必须在巩固和完善日常管理的基础上，确定内部控制的对象、范围、内容和方法。同时要根据新任务、新情况，制定出相应的细则，使其更具可行性、可操作性。2.完善内部会计制度及严格核算的基本程序，健全财产物资领用、财务收支审批等内部管理机制；建立内部制约制度，制定明确的岗位责任制；要确保不相容岗位的相互分离、相互牵制。特别是对资金管理的关键岗位和薄弱环节实施稽核制度，组织定期、不定期或突击式的抽查、检查，发现问题及时纠正，强化会计控制的监督力度，增强制度执行的有效性。3.建立独立的内部审计监督制度，强化内部审计职能。现代高校不仅要求有内部会计控制制度，还要有强有力的独立的经济监督内部审计机构进行监督或再控制。内部审计可以通过其对经济活动全面、经常、及时的监督促使高校建立健全科学有效的内部控制制度，并达到内部控制规范化和自我约束的要求。

　　（三）建立健全高校经济责任制，完善高校经济监督机制

　　建立健全校(院)民经济责任制，是完善高校内部会计控制体系的重要内容。高校应当按照责、利相结合的原则，在校内实施“教育、科研事业经济责任制，以明确各部门的经济责任，促使全校各部门及教职工重视关心学校财务的运行情况。在此基础之上，建立健全校内财务、审计、监察、物资、劳资等行政机构监督为主，多级监督、社会监督和教职工监督为辅的监督保障体系，并结合经济责任制确定监督日标，实行以事前和事中监督为重点，事后监督为补充的监督机制。

　　（四）进一步规范财务管理体制，完善各项财务制度，从机制上杜绝和减少贪污贿赂等犯罪行为

　　合理设置财务管理机构，减少层次，增加各部门财务状况的透明度，确保教育经费运作的良性循环。逐步推广会计委派制，高校内部各部门主办会计由校方统一定岗委派，定期轮换，使各学校、各部门的财务收支、运作情况始终处于上级财务部门的监管之下。对于学生交付的学杂等费用，尽量采用活期储蓄、信用卡银行转账收费，不得已收取现金的，经手人必须做到当日收款当日上交财务。严把财务人员用人关，会计人员必须具备会计上岗证，经常性地进行会计法等业务培训和法制教育，以培养自觉抵御金钱诱惑的能力。同时，规范学校的基建采购及三产的承发包等活动，按照公开、公平、公正原则，能采用招投标的一律公开招投标，对于零星业务，也应“货比三家”，集体审定。

　　（五）改革会计人事制度推行会计委派制

　　在现行会计管理体制下要求会计人员客观、公正地履行职责处理会计事务，完全不受单位领导人的影响，坚持不办理不合法的业务、不提供虚假的会计信息在客观上确实存在困难，因为会计人员可能会因此而失去工作，并会受到打击报复。为此提出了实行会计委派制，以改革目前会计人员的行政隶属关系、人事关系和工资福利关系，从而保障他们的合法权益。具体说就是单位的会计机构负责人或会计人员由政府财政部门、单位的上级主管部门或是投资人直接委派，即会计人员的人事关系完全与受委派的单位脱钩，这样就可以使得会计人员减少后顾之忧，敢于负责，敢于认真依法行使会计监督的职能。笔者认为，在高校如何快捷、低成本地获取有关财产管理者活动的信息，并有效地约束、监督其经济活动行为，会计委派制具有积极的作用。委派会计负责被派单位的会计核算工作，掌握着单位经济业务运行的第一手资料，对管理者的行为信息有着充分的了解；同时，委派会计的人事和经济利益独立于单位管理者的控制之外，可以毫无顾虑、客观公正地提供包含经营管理者行为的真实信息。委派会计具备成为最佳监督者的客观条件——了解被监督者的活动，也具备主观条件——对被监督者的行为信息进行客观的反映，委派会计自然就成为最佳的监督者人选。委派会计可以通过对高校经济活动的全而、经常、及时的监督，促使高校建立健全科学有效的内部控制制度，达到内部控制规范化和自我约束的要求。