加强和规范地方政府非税收入管理之浅见
摘 要：政府非税收入是地方财政收入一个重要来源，它对地方的经济建设有着举足轻重的作用。本文就如何加强和规范地方政府非税收入管理，从更新管理理念、制定管理办法、以及丰富和规范管理手段等几方面提出了一些建议。
关键词：非税收入；财政；管理；规范；监督
近几年来，各地非税收入增长迅速，非税收入是地方财政收入的另一重要来源，是税收收入不可缺少的补充形式。非税收入对于促进地方经济建设，发展社会各项事业，特别是弥补地方政府财力不足，缓解财政的收支矛盾方面起到了越来越举足轻重的作用。尤其是在目前国家没有赋予地方税收立法权的情况下，非税收入毫无疑问是地方政府一项具有很大潜力的资源，它直接影响财源结构和财政收支的合理化。如何进一步规范和加强地方非税收入管理，建立健全政府收支管理体系，已经是摆在各级财政部门面前不容回避的一项重要课题。
一、更新管理理念，健全政府非税收入管理机构
当前财政预算外资金已演变为政府非税收入，非税收入是指除税收以外的，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或者提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或者准公共需要的财政性资金。它不单单局限于一般预算外收入，还包括纳入一般预算的收入（通常说的预算内）。要想逐步淡化预算外资金概念，就必须尽快建立非税收入新理念，真正把各级领导的思想认识统一到非税收入“所有权属国家，使用权归政府，管理权在财政”上来。随着社会主义市场经济和财政改革的发展，作为财政性资金的政府非税收入纳入同级财政统筹安排是发展趋势，加强非税收入管理也是深化财税体制改革，完善公共财政体系的需要。为此，一是要牢固树立非税收入是财政收入重要组成部分的新观念，把规范政府非税收入管理与加强税收征管置于同等重要地位。二是要树立全局观念，把非税收入管理改革置于整个财政改革与收入分配制度改革、建设和谐社会的全局来衡量。三是统一非税收入管理机构名称和性质。目前，非税收入管理机构名称、规格不一，人员编制匮乏，内部设置不全。有的称收费管理局（或科）、有的称预算外资金管理局（或中心）；级别有的是科级、有的是股级；性质有的是事业、有的是行政；办公有的单设、有的与本级财政局综合处在一起，自身就给单位或外界一种很不规范一致的感觉。因此，统一机构名称、性质，完善内部设置是各级地方财政高效地开展非税收入管理工作的第一步，也是最为关键的一步。
二、制定非税收入管理办法，推进依法行政
在规范非税收入管理过程中，我们要从完善办法、创新机制入手，突出关键环节，切实加强非税收入的征收管理。非税收入是凭借国家权力、国家资源(国有资产)、政府信誉取得的，其项目的设立、征收范围的确定、征收标准的制定、收入的使用以及管理和监督，都应当遵循法定的权限和程序。但从现实情况来看，现在的非税收入管理规定一是某些规定带有一定的计划经济管理色彩，二是各项规定不统一，缺乏适应性，已不能适应社会主义市场经济和财政体制改革的新要求，甚至会影响和阻碍社会主义市场经济和财政体制改革的发展。非税收入与税收收入一样，都是国家财政性资金，必须遵循“取之于民、用之于民”的原则，纳入公共财政框架，规范管理，统筹安排，为全面建设小康社会提供可靠的财力保证。目前，非税收入从立项、定标、征收、票据管理和资金使用各个管理环节，没有一套完整、统一、规范、系统的法律法规或管理细则；有些地方行政事业性收费和罚没收入虽有一些地方性规章，但由于监督不严或职能不清，使得非税收入管理无章可循或有章难循，给财政部门管理非税收入工作带来了很大的难度。因此，必须尽快制定一套全面、真实、透明和规范的非税收入管理办法或地方性法规，使非税收入管理工作有法可依、有章可循、逐步纳入法制化轨道。
三、丰富完善管理手段，确保非税收入应收尽收
为确保非税收入应收尽收,首先要改进非税收入的征管方式，丰富完善征管手段。其次是加快非税收入收缴改革步伐，以有关部门、机构的职责分工和相互制衡为基础，以收缴分离为目标，建立“单位开票，银行收款、财政统管、政府统筹”的非税收入征管模式，进一步规范非税收入的收缴行为。下面谈几点具体做法：
1、实行收费专管员制度。非税收入管理单位（下面简称非税局）可根据本级行政事业单位的性质按类或按系统划分，每一系统配备一、二名专管员，负责各执收、执法部门的收入管理，各有关单位要积极配合专管员的工作。专管员的主要职责是：一是宣传、执行国家制定的各项收费政策，监督、检查执收部门的执收情况，督促落实国家各项政策法规。二是协助执收部门依据收费政策、项目、标准，科学测算年度收费基数，制定收费计划。三是督促执收部门依法计量、按标准征收，随时查验计量设施并审核监督执行标准。四是对执收部门的相关收入账目及收费票据进行监督管理，防止上缴收入的拖欠、截留、挪用和坐支。五是监督管理职能部门的罚没收入及罚没物资，按规定及时入库、上缴，防止私自挪用、处理。
2、实行奖惩制度。按照深化“收支两条线”管理改革的要求，财政部门要强化政府非税收入预算管理，将政府非税收入分步纳入财政预算，通过编制综合财政预算，统筹安排政府税收与非税收入。各执收单位要认真执行部门预算，切实落实年初非税收入计划。年底，对完不成全年计划数的按比例扣减经费，对超额完成计划的，将超出部分按比例增加单位经费。从根本上改变非税收入预算编制流于形式，预算安排随意性大，预算调整频繁的局面。
3、改进征管方式。在征收方式上，采取直接征收和委托征收相结合的征管方式，建立运转协调、规范透明、廉洁高效的政府非税收入征缴机制。具体采取三种方式：一是设立非税收入征收大厅，将非税收入汇缴结算户开户银行引入大厅，采取直接征收的办法，按照“单位开单、财政开票、银行收款”的方式运作，实行由单位开具《非税收入缴款通知单》，由缴款义务人持《通知单》的到非税收入征收大厅收费窗口开具《非税收入一般缴款书》（非税收入统一票据与一般缴款书合一），然后持《通知单》和《缴款书》到银行窗口缴款。二是对收费金额较小或需要上门征收的非税收入，实行委托有关单位征收的办法，即单位开具《非税收入统一票据》（手工版）直接收款，在3天之内将所收款项汇总并填具《非税收入汇总缴款书》，全额汇缴到非税收入结算账户；另外随税收征收的各种附加、规费委托税务部门代为征收。三是对罚没收入委托银行代为征收缴库，即缴款人持《罚款通知书》，到非税收入（罚没收入）汇缴结算户开户银行的代理点办理缴款业务。
4、加强票据源头管理。政府非税收入资金额度大，涉及面广，征收工作难度大，而且征收手段比较薄弱，法制制度不健全。因此需要完善“源头控收，以票管收，依法尽收”的管理模式。一是要把好票据购领、使用、保管、核销四个关口，明确各种财政性票据与税务票据的使用范围，解决以非法票据收费、结算、擅自改变使用方向、混淆两种票据用途的现象发生，从源头上确保各项非税项目的合法和规范；二是各专管员根据“验旧换新”的原则，对已使用的票据、收取资金的数额和已划缴非税收入汇缴结算户的金额等进行审核，确保其所收取的资金与已上缴非税收入汇缴结算户的资金相符，达到以票管收的目的；三是加强社会团体、基层工会往来款票据的审核结报，防止、杜绝单位将国有资产有偿使用收入如房租、场租等转入工会、技协。
5、建立健全稽查监督机制。为确保政府非税收入按照规定及时足额上缴国库或财政专户，防止隐瞒、截留、挤占、坐支和挪用政府非税收入。一是健全财政监督机制。非税局要在加强对政府非税收入日常检查的基础上，按照有关法律法规，定期开展政府非税收入稽查工作。二是积极开展审计监督。有关部门要积极配合审计部门，依法对政府非税收入进行审计。三是实行收费公开，发挥社会监督作用。实行重点管理执收单位的全部非税收入要纳入《非税收入征收管理信息系统》，实现透明化、微机化管理，将有关单位的所有涉及收费项目、标准、收费情况进行网上公开，广泛接受社会监督。四是加大查处力度。财政、审计、监察、物价、收费等部门要整合监督力量，加大联合检查力度，对擅自设立收费项目、提高或降低收费标准、不按规定上交收费的，除回收或追缴相应资金外，还要依有关规定进行处罚并追究直接责任人和有关领导的责任。
积极稳妥地推进非税收入改革，创新非税收入管理机制，统一政府非税收入的征收管理，探索建立科学规范的非税收入管理模式，努力在制度建设、机构建设等方面取得突破；不断增强政府对非税收入的调控能力，将纳入财政综合预算的政府非税收入实行统筹安排，集中财力办大事；建立健全政府非税收入征管激励约束机制，督促征收部门依法履行职责，确保非税收入应收尽收。这是我们各级政府、财财政部门努力的方向。
参考文献：
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