税务稽查执法体制特点探析

　　摘要：税务稽查工作是税收征管体系的最后一道“关口”，担负着打击偷漏税的重任，对于维护税法的尊严，创造公平、公正、和谐的税收环境，保障国家财政收入，促进社会主义市场经济健康有序发展起着至关重要的作用。本文从税务稽查执法的法规体系、程序与职责入手，深入分析了税务稽查执法体制的特点，期望能对工商、海关、证券监管等行政监管部门的工作提供启发和帮助。

　　关键词：税务稽查；执法；体制；特点

　　良好的法治环境和税收秩序是市场经济公平竞争和健康发展的重要保证。税务稽查部门作为打击涉税违法犯罪、维护税收秩序的生力军，必须通过严格规范的税务稽查执法，切实维护税法的严肃性和税收的公平正义，以促进经济健康有序发展。

　　一、税务稽查概述

　　税务稽查是税务机关依法对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴税款义务和其他税法义务情况进行检查和处理的全部活动。它是国家税收职能得以实现的一种手段。税务稽查分为日常稽查、专项稽查、专案稽查等。其基本任务就是依照国家税收法律法规查处税收违法行为，保障税收收入，维护税收秩序，保证依法纳税的实施。税务稽查体制是税收征管体制的重要组成部分。

　　党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的目标，为适应社会主义市场经济的建立和发展，我国于1994年进行了税制改革。这次改革遵循的基本原则是：统一税法、公平税负、简化税制、合理分权、理顺关系。为适应税收制度的改革，明确提出建立申报、代理、稽查三位一体的税收征管新体制，突出了税务稽查的地位和作用。税务机关的主要力量向税务稽查转移，从此以后，我国省及省以下税务机关一分为二，分为国家税务局和地方税务局两大系统，相应的税务稽查机构也一分为二，分为国税稽查和地税稽查。按照 1994年税制改革确定的目标，加快了税收法律法规的建设，逐步形成了税收立法、司法、执法相互独立、相互制约的新机制，并形成法规、征收、稽查、复议、诉讼相互协调制约的新格局。

　　二、税务稽查法规体系

　　税务稽查的法规体系是税务稽查执法的基本法律依据，它由法律、法规和部门规章构成。按其职能划分，分为实体法和程序法。实体法是指确定税种的法律，主要规定各税种的征收对象、征收范围、税目、税率、纳税地点等；目前我国税法规定了5 大类19种税。程序法是指税务管理方面的法规，主要包括税收管理法、纳税程序法、发票管理法、税务机关组织法、税务争议处理法、税务稽查程序法等。在程序法中，税务稽查程序法占重要的地位，它既为税务稽查执法提供标准和规范，又为纳税人提供自身权益的保障。

　　（一）税务稽查执法依据

　　1.税务稽查行政执法的一般性规定税务稽查是行政执法，因此应当遵守行政执法的普遍性的法律规定，如《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》等。

　　2.税务稽查行政执法的行业性规定《中华人民共和国税收征收管理法》是税务稽查法规体系的最高层次，是税务稽查的根本大法；《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》是税务稽查法规体系的第二层次，是税务稽查的主要执法依据。另外与税务稽查有关的法规还有《控制对企业进行经济检查的规定》、《机关档案工作业务建设规范》等。

　　根据《税收征管法》和《税收征管法实施细则》，国家税务总局制定了《关于征管法及其实施细则的实施办法》，就税收征管层面的主要原则做出了规定。按照《实施办法》，制定和完善了 30多项具体的规章，形成了完善的税务稽查法规体系。这些规章主要分两大类：一类是税务稽查管理制度，另一类是税务稽查执法制度。

　　税务稽查管理制度包括：税务稽查计划制度、税务稽查考核制度、税务稽查工作报告制度、税收执法责任制度、税务错案责任追究制度、税务案件监控管理办法、税务稽查经费管理办法、稽查人员等级制度、执法人员资格制度、档案管理制度等。

　　税务稽查执法制度包括：违法案件举报工作制度、违法案件查处制度、违法案件协查制度、税务稽查复查制度、税务稽查监督制度、信息公开制度、四分离制度等。

　　三、税务稽查执法程序与职责

　　（一）税务稽查执法程序

　　我国税务稽查执法模式是行政执法，税务稽查程序分为一般程序和简易程序。一般程序和简易程序的主要区别在于是否立案，凡是达到立案标准的案件适用一般程序，其他案件适用简易程序。一般程序包括稽查选案、稽查实施、稽查审理、稽查执行4个部分的内容。并按照“分工负责、相互配合、相互制约”的原则有效运行。

　　（二）税务稽查执法工作的职责

　　税务稽查执法分为日常稽查、专项稽查和专案稽查，以各税种统查的日常稽查为主，以专项稽查和专案稽查为补充。日常稽查、专项稽查由省（市）局稽查局统一制定和安排，下达给市（县）各稽查局执行。税务局各业务部门根据国家税务总局或政府的要求，需要对某个税种或税务管理的某一方面提出专项稽查的，应书面提出稽查事项，交稽查局进行统一安排，列入专项稽查计划下达执行。专案稽查主要由各级稽查局承担，主要是各级稽查局受理的举报和上级交办的各种税务稽查。

　　四、税务稽查执法体制的特点

　　（一）从立法层面看，税务稽查实体法和程序法分别制定和颁布

　　税务稽查的法律法规不仅注重实体法，而且更注重程序法。不仅对5大类 19种税作了实体方面的详细规定，包括全国人大制定的法律、国务院制定的法规以及国家税务总局制定的规章等，而且对税务稽查的程序方面也作了具体的规范，如由全国人大制定的《税收征管法》，对税务稽查的执法主体、执法权限、执法人员与行政相对人的权利与义务、案件管辖、各级税务稽查部门的关系以及法律责任等内容做出了规定。为配合该法的实施，国务院又制定了《税收征管法实施细则》，对上述内容又作了更具体更明确的解释。国家税务总局按税收征收管理法及其实施细则的要求，制定和完善了30多项有关税务稽查的规章，形成了完整、规范、具体的税务稽查法规体系，使税务稽查做到“有法可依，有法必依”，税务稽查的权威性、强制性、操作性得到加强。

　　在税务、工商行政管理、海关、证监会、银监会5个行政执法部门中，只有税务稽查的法律法规是实体法和程序法分别制定、分别颁布的，其他行政部门稽查执法依据都是实体法和程序法在一部法律法规里面。实体法和程序法分别制定、分别颁布，既有利于使税收实体法保持灵活性，又有利于使税收程序法保持稳定性。

　　（二）从执法主体看，各级税务稽查局与各级税务局都是独立的行政执法主体

　　根据税收征收管理法和实施细则的规定，各级税务局是税收行政执法主体，同时各级税务局稽查局也是税收行政执法主体，只是在内容上各有侧重。各级税务局的行政执法内容主要包括：税收登记、发票管理、税款征收、税源控制等方面。各级税务局稽查局的行政执法内容主要是税收检查、案件稽查以及行政处罚等。虽然各级税务局稽查局是各级税务局下属的一个部门，但是法律赋予其独立的执法权，各级税务局稽查局可以独立对外做出行政处罚，受理行政复议，参与行政诉讼等。这是税务稽查体制区别于工商行政管理、海关、证监会、银监会等行政执法部门稽查体制的一个显著特点。

　　（三）从执法权限看，税务稽查具有与其工作目标相适应的广泛的行政执法权限

　　根据税收征收管理法及其实施细则的规定：税务稽查有到被调整单位和个人的生产经营场所、货物存放地、车站、码头、机场、邮政企业、银行等单位调取有关单据、凭证和资料的权力；有询问被调查单位和个人以及责令其提供资料的权力；有要求被调查单位和个人提供纳税担保的权力；有冻结被调查单位和个人存款账户的权力；有扣押、查封被调查单位和个人商品、货物及其他资产的权力；有通知出境管理机关阻止被调查个人出境的权力；有扣划被调查单位和个人在金融机构存款的权力；有依法拍卖、变卖被调查单位和个人的商品、货物及其他资产的权力；有加收税款滞纳金的权力；有对税务违法行为进行追补税款、罚款、没收非法所得的权力；有将涉嫌犯罪的案件移送公安机关的权力。

　　这些权力是与税务稽查依法查处税收违法行为、保障税收收入、维护税收秩序、保证依法纳税的目标相适应的。在税务、工商行政管理、海关、证监会、银监会等5个行政执法部门中，税务稽查所具有的权力是最为广泛的。只有具有与执法目标相匹配的执法权限，才能使税务稽查具有权威性，成为“有牙的老虎”。

　　（四）从机构设置看，省级以下的各级税务稽查局实行“垂直领导”，以保证税务稽查的统一性

　　为维护税法的统一性、执法的一致性，国家税务总局对各级税务机关机构设置作了明确的规定：省级以下税务机关实行“垂直领导”的管理体制。地区（市）、县（区）的税务局的机构设置、干部管理、人员编制和经费开支由省（自治区、直辖市）税务局垂直管理。各级税务局稽查局对外是独立执法部门，对内是各级税务局的下属机构，实行“垂直领导”的管理体制。它表现在各级税务局稽查局对稽查工作实行归口管理，实行各种税务检查一个渠道布置，各种税务稽查情况、信息、数据一个部门出来，实行税务稽查“事权”的垂直集中管理。

　　（五）从责权配置看，税务稽查的“事权”、“人权”和“财权”真正实现垂直集中管理

　　没有“人权”和“财权”的保证，税务稽查的“事权”的垂直领导和集中管理很难实行。为此，在“人权”方面，各级税务局稽查局的干部人事管理由省级税务局垂直管理，稽查干部的工作考核与其他税务干部的考核分开，根据税务稽查工作的特点单独制定考核办法进行考核。稽查人员实行资格制度，取得资格才能承担稽查工作。在“财权”方面，为确保税务稽查办案经费用于稽查办案。从税务稽查工作实际需要出发，从稽查收缴的查补收入和罚款收入中按一定比例提退稽查经费，专款专用，专户管理。这样既保证了稽查办案经费的需要，又加强了收缴税款和罚款的案件执行力度。有了“人”和“财”的保证，税务稽查的“事”才能顺利开展。

　　（六）从科技应用程度看，现代科技的应用使税务稽查工作的效率大大提高

　　为适应“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的新的税收征管模式的需要，国家税务总局对税务稽查管理信息系统的建设高度重视，专门发文要求在全国税务系统推广“税务稽查管理信息系统”。该系统覆盖了从选案、立案、计划、调查、审理到执行的税务稽查的全流程，通过这个系统对税务稽查执法实施全流程监控，最大限度地减少了错案的发生，并为稽查工作各环节的考核提供了客观的依据，极大地提高了税务稽查的效率。

　　主要参考文献

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