抓住机遇 推进财税制度变革
目前我国经济企稳回升，经济运行中积极因素不断增多，但回升基础并不稳固。下半年，我国将坚定不移地实行积极财政政策。那么如何理解实施积极财政政策的必要性及重大意义呢？为此，本报特约请有关专家撰文，推出坚定不移实施积极财政政策系列时评。
为应对国际金融危机和国内经济下滑格局，从2008年10月起，我国再次启用积极财政政策。时隔8个月，在结构性减税、大幅扩张公共投资、逐步增加商品消费补贴品种等政策措施与适度宽松的货币政策（如降低利率）联手强烈刺激下，我国经济企稳回升，2009年上半年经济增长率已达7.1％，全社会经济预期向好，社会投资和居民消费同步跟进扩张。为此，2009年下半年我国将继续采行积极财政政策。
必须注意到，当前采行的积极财政政策，宏观经济调节目标是推动经济增长，调节切入点是向实体经济注入资金，然而背后的支撑因素则是制度变革。应该指出，落实积极财政政策过程中同时推出的制度变革意义远大于保增长的具体措施，因为制度创新是政策实施的基本条件，是财政宏观调控合理有效的永久性基础。可以说，现在是在借调控之机打造新的制度基础。举例而言，分步推行的增值税全面转型，大家看到的是减少多少税收，实际上最具价值的是这项改革使中国的增值税税制更加符合市场经济的本质要求，为生产不同产品的企业的运营创造公平的竞争条件。再比如，推进财政省直管县，实质上就是要通过减并财政层级，使今后规模不断扩张的财政支出更加符合民意并拥有良好的基本制度条件。很显然，认识积极财政政策的价值，不能仅从当前效应看问题，而是要从长期的角度去把握，要看到借反周期政策的落实来推进制度建设才是长久之计。
既然如此，那么为什么当前实施积极财政政策需要推进财政制度变革呢？初步归纳原因主要有三点。
一是通观国内外经验，每一次经济波动都有深刻的制度根源。1929年～1933年美国发生的经济危机，体制性成因是政府过度放任市场，特别是金融管理体系漏洞百出，由此形成了以金融危机为先导的实体经济“崩盘”。本轮西方经济危机也是以金融危机为先导。背后的体制性成因同样是政府过度放任市场，让“华盛顿共识”牵着鼻子走。1929年～1933年的反周期政策派生出了凯恩斯主义，接着形成了二战后的相对完整的金融监管体系。本轮反危机过程中西方国家普遍反思制度，并主动改革财税制度。转观中国，前期出现的宏观经济急刹车，不能不说我们的经济制度安排仍然存有“呆滞性”。
这显然客观地要求我们从破除财税制度弊端入手去确定、实施积极财政政策。
二是当前实施积极财政政策使政府支出急剧膨胀，特别是国债发行规模猛增到9500亿元，财政支出达到7万多亿元。如果把社会保险基金和政府性基金统加起来，政府管理的资金规模高达9万多亿元，相当于1999年全年的GDP规模。如此规模庞大的资金能否用于民生、能否带动社会投资、能否保证各级国家机器合理运转，确实是一个大课题。显然，财政资金规模扩张与财政性收支矛盾缓解绝对不能画等号，反而可以说与管理任务加重是同义语。为此，当前我国必须加快建立精细化的财政资金管理体系，只有这样，才能使积极财政政策的具体实施及时落到实处。
三是当前的经济形势和宏观调控任务使财政收支矛盾骤然加剧。突出的表现是财政收入增长率由近年来年均20％的正增长转为负增长，而支出需求因近年来的体制性膨胀惯性和公共投资扩张呈现出急剧膨胀格局。两相对比，财政运行困难重重。应对支出扩张，我们又不能增税。显然，只能在改革预算制度上找出路，具体来说就是要通过完善支出标准、调整财政体制、优化税制来实现增收节支。
可见，就财政改革而言，应对经济下滑实施扩张性财政政策，反而倒是一个机遇期，可以促使我们下定决心消除财政制度体系中的一些弊端，从而建立起确保财政运行能够起到优化企业发展环境、最大限度满足社会稳定要求作用的长效机制。
从我国的现实情况看，推进财税制度变革理应多点突破，其中至为关键的内容有四点：一是更新观念，题中之意就是不能把财政收入超高速增长当做常态，不能以超速增长为依据安排支出。二是继续实行结构性减税，要把减税的着力点放在优化税制上。比如，通过逐步推进增值税全面转型为进一步深化增值税税制改革创造条件。再比如，近期推出的卷烟消费税税制调整在卷烟批发环节加征5％的消费税，本质上是把消费税税制改革向前推进了一步，为其他消费税应税商品的消费税制度改革提供经验。三是强力推进预算管理改革，核心内容是细化预算编制，无论是收入预算编制，还是支出预算编制，都应采用系统的因素法来确定合理的支出标准体系，并使预算指标的确定建立在科学分析的基础上。同时，还要建立起覆盖事前、事中、事后的预算绩效管理体系。四是扎实推进财政省直管县。必要的举措是破除认识误区，把这项改革提升到优化整体行政管理体系、落实基本公共服务均等化战略的高度去把握。同时，认真研究省直管县条件下的预算执行管理模式和转移支付核定方法以及配套政策体系。
